補短板 強監督 促公正

沈志先

當前，補短板是我國經濟建設、社會建設領域的重要任務，也是民主法治建設領域的重要任務。習近平總書記最近在就“兩學一做”學習教育所作的重要指示中強調，要針對新情況新問題，以改革創新精神補齊制度短板。

黨的十八屆四中全會決定指出，公正是法治的生命線，司法公正具有重要的引領作用，必須加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。為了促進司法公正、增強監督實效，人大在監督“兩院”的過程中，必須立足于制度建設，切實研究還存在哪些短板，又該如何補齊這些短板。

一、短板表現

近年來，地方各級人大內司委在同級人大常委會的領導下，普遍加大了監督“兩院”的工作力度，取得了較為明顯的效果，有力地促進了司法公正。但與此同時，監督工作中也存在一些薄弱環節，有三個短板尚需予以重視：

一是監督理念的短板。隨著司法改革的深化，“兩院”依法獨立公正行使審判權、檢察權得到更多強調與重視，特別是涉法涉訴信訪制度改革和《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等制度相繼出臺后，有的同志對如何監督“兩院”產生了一些新的思想顧慮，怕一不小心會踩到干預司法的“紅線”、“高壓線”。還有的同志存在思想困惑，認為司法權是中央事權，地方人大的監督空間有限，對地方人大監督什么、怎么監督感到把握不準。二是監督領域的短板。從監督工作的現狀來看，目前人大對“兩院”的監督，其范圍不外乎是對“事”的監督和對“人”的監督，“常規手段”主要還是依靠人代會審議“兩院”工作報告，以及常委會審議“兩院”專項工作報告等“事”的監督，而對作為“法律人”的法官檢察官，在常委會任命之后，如何進行常態、長效監督，手段和方法尚顯不足。在實踐中，有些地方人大組織人大代表旁聽法院庭審，代表將自己觀察到的庭審過程中司法人員在司法行為、作風等方面的不足向人大常委會有關機構提出，由常委會統一提交法院研究處理。這種探索可以起到一定的監督“人”的作用，但總體而言尚未成為制度化、經常化的監督模式。三是監督能力的短板。由于司法工作的專業性比較強，而人大常委會組成人員和人大代表來自社會的各個方面，其中不少同志在法律專業上并非長項，故有時難以監督到點子上。比如，現在“兩院”每年的工作報告都會羅列出許多司法工作的數據，包括辦案數量、辦案時間、調解率、二審改判率等等，這些數據是衡量司法工作成效的重要指標，也經常成為審議時代表和社會輿論關注的焦點。但值得注意的是，這些數據都有一個合理的“度”，不能單純地論高低長短，如果不能從專業角度進行審議，就可能無法對“兩院”工作中的成績和不足作出客觀準確的評價。

二、原因分析

產生以上短板的原因，大致有三點：一是思想觀念上存在誤區。即在強調司法機關依法獨立行使職權時，片面理解司法的獨立性，而忽略了人大作為國家權力機關對“兩院”的監督權，混淆了人大依法行使監督職權與干預具體案件的區別。同時，也有擔當精神不夠的問題，有的同志看到既然個案不能監督、其他的工作監督難度又比較大，有時會主動選擇“后退一步”。二是隊伍建設的力度不夠。從監督力量配備上看，人大對“一府”的監督，由多個委員會在共同承擔，而監督“兩院”的擔子和壓力主要集中在內司委一個委員會。近年來，內務司法領域需要監督的重點熱點難點問題不斷涌現，像社會治理創新、應對老齡化、公共安全、公安改革、群團組織改革等等，都需要內司委進行監督。與監督需求不斷上升相比，內司委無論是委員會組成人員還是工作班子，人手普遍較少，在力量有限的情況下，往往難以在監督“兩院”上投入更多的精力。三是管用的監督手段不多。尤其是對法官、檢察官的監督，除了職務任免之外，一定程度上還沒有找到更多的好辦法，對司法人員進行日常性、常態性監督的工作機制還沒有建立起來?？偟膩碚f，對“兩院”“人”的監督理論探討比較多，而可資借鑒的實踐經驗比較少。

三、對策建議

針對上述短板，結合上海市人大內司委近年來監督“兩院”的探索與實踐，提四點建議：

一是樹立依法監督理念，進一步解決敢于監督問題。今年全國人大常委會工作報告指出，人大及其常委會監督“一府兩院”的工作和實施有關法律情況，是人民代表大會制度的內在要求和制度安排，體現了國家一切權力屬于人民的憲法原則。人大對“兩院”的監督，是憲法、人民代表大會組織法、監督法及法院組織法、檢察院組織法等法律的明確規定，是各級人大必須履行的法定職責。特別是在當前司法改革全面推開、改革力度逐步加大的關鍵時期，人大更應把監督“兩院”放在突出的位置，通過強有力的監督，確保司法改革體現法律上的正當性，確保各項改革始終沿著法治的軌道順利推進。

二是提升監督能力，進一步解決善于監督問題。鑒于司法活動的特殊性，“兩院”依法獨立行使職權，人大不宜進行“個案監督”。在這一點上，大家已達成充分的共識。但另一方面，“兩院”依法行使職權的情況，又體現在成千上萬的個案之中，如何透過具體案件去發現和梳理司法機關和司法隊伍的作風與能力、法律理解適用、法院執行等方面存在的“一類問題”，就成了當前人大加強司法監督、促進司法公正的關鍵所在。而這恰恰是當前人大對“兩院”日常監督的一個弱項。為此，我們必須按照司法活動規律，加強工作機制與方法的完善創新，不斷提高發現問題的能力。比如，在審議“兩院”工作報告時，應立足于法治思維，處理好程序公正與實體公正、法律事實與客觀事實、法律效果與社會效果、司法質量與司法效率、司法終局與涉訴信訪、執行不力與執行不能等重點關系，將“兩院”報告審議到位、監督到位。又如，結合涉法涉訴信訪制度改革，在堅持不直接處理個案問題的同時，又要善于從群眾的來信來訪中，分析一段時期“兩院”工作需要加以監督和關注的重點問題，提高人大監督的針對性和及時性。

三是加強法治專門隊伍建設，進一步解決專業人才不足問題。只有懂得“兩院”，才能監督好“兩院”；只有信仰法治，才能促進公正。要把人大對“兩院”的監督做實做深，首先需要有足夠數量的熟悉“兩院”運行基本情況、熟知法治理論的專門人才。黨的十八屆四中全會決定首次提出要加強法治專門隊伍建設，推進法治專門隊伍的正規化、專門化、職業化，這是從人力資源層面保障依法治國的一項長久之計。當前，除了要落實好中央和本市有關加強人大專門委員會建設、逐步增加專職委員比例等重大決策外，還要特別重視加強和推進專門委員會工作班子建設，努力打造出綜合素質過硬的“鐵打的營盤”，使其真正成為人大監督“兩院”的得力參謀助手。同時，還可以積極借助外腦，聘請一批在相關領域學有專長的人大代表和專家學者組成專家組，參加委員會的立法與監督工作，發揮其專業優勢，提高人大監督“兩院”的專業化水平。本屆內司委成立了專家咨詢組，聘請了27位專家。幾年來，他們在委員會協助常委會開展反貪污賄賂、司法改革試點、落實修改后的刑事和民事訴訟法等專項工作監督過程中，都提出了許多真知灼見，起到了重要的智囊作用。

四是豐富監督方式方法，進一步解決監督實效不明顯問題?？梢詮膬煞矫婕哟罅Χ龋阂环矫?，積極探索如何加強對“人”的監督。案子是由具體的司法人員承辦的，要做到“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，很大程度上也就意味著要做到“讓人民群眾在每一個司法人員身上都感受到公平正義”。2014年，內司委與常委會人事代表工委密切合作，聯合制定了《關于加強“兩院”人事任免監督工作的若干規定》，從“任前”到“任后”兩方面加大監督力度：在“任前”監督上，每次聽取“兩院”擬提請任命人員基本情況的匯報，將委員會平時了解和收集到的相關人員信息及時向“兩院”反饋；在“任后”監督上，通過專項監督調研等方式，力求把對工作的監督和對人事的監督有機結合起來。若干規定實施兩年來，取得了初步的成果。隨著司法改革的推進，今后還要考慮與全市法官檢察官遴選（懲戒）委員會的制度平臺進行對接，把對法官檢察官的日常監督盡量落準落實。另一方面，積極探索如何加強對“規則”的監督。為保障司法活動的順利進行，司法機關常常需要制定一些司法規范性文件，這些文件在司法實務中發揮著重要作用，是關乎司法公正的重要因素。因此，有必要把這些“規則”及時納入人大監督視野。為此，2014年內司委制定了《關于司法工作的規范性文件報備辦法》，要求公檢法司四家機關將單獨或者聯合制定的有關司法工作的規范性文件及時報委員會備案，實施以來也取得了一定的效果。下一步，我們將認真加以總結，繼續深化探索。 （作者系市人大內司委主任委員）