關于我國社會保障支出問題的研究

【摘要】本文從西方發達國家與中國的社會保障支出水平為落腳點展開進行，通過對比得出當今中國社會保障支出仍處于一個較低水平的結論，并試圖分析我國社會保障支出存在的問題并提出相應的解決對策，并對我國社會保障支出需要持續增長的原因進行了一定的闡述。

【關鍵詞】社會保障制度；支出；持續增長；國際比較；問題

一、中外社會保障歷史

自19世紀80年代德國率先以法律形式建立真正意義上的社會保障制度以來，以社會保險為核心的社會保障制度已經走過了100多年不斷發展、不斷完善的歷程。從最初的窄覆蓋、低標準、形式單一的，以安撫勞工不滿情緒和穩固當局統治地位為目的的社會政策，發展為當今寬覆蓋、高給付、形式多樣的、以提高公共福利和發展社會經濟為目的的社會經濟政策。社會保障制度經歷了戰前戰后、兩次“石油危機”前后等若干階段，其制度體系不斷完善，形成了以社會保險為核心，囊括社會福利、社會救濟、社會優撫等項目的完整體系，建立了高互濟的全民保障系統。

反觀我國，自1949年新中國成立以來，為了促進社會公平、促進國民經濟又好又快發展、保障人民群眾的生活水平，我國始終致力于建立并不斷完善適合中國國情的社會保障制度。我國的社會保障制度建設大致可分為三個階段。第一階段在50年代初，頒布了《勞動保障條例》，實施了職工養老、醫療、工傷等制度，標志著社會保障制度的初步建立。第二階段是在80年代中國政府建立起了較為完善失業的保障制度。進入90年代，隨著社會主義市場經濟體制的確立，社會保障制度更加走向完善。建立了下崗職工最低生活保障體系及社會離退休人員養老金按時發放制度，并進一步推進了養老、失業、醫療保障制度的政策。這是第三個階段標志著中國社會主義保障制度的最終建立。

二、各國社會保障支出水平情況

部分國家社會保障支出水平比較表（1980-2009年）

注：表中數據來自穆懷中《社會保障國際比較》（第三版）

通過表格，并結合社會保障的相關知識進行分析。我們可以得出如下幾點結論。

1、總體來看，社會保障水平隨著經濟發展呈現出不斷上升的趨勢。以上發達國家在1980-2009年的社會保障支出占國內生產總值的比重均進行了增長，尤其是英國、芬蘭、美國、日本、法國，近30年來社會保障支出占國內生產總值的比重提升了10%以上。這說明在“社會保障危機”之后，即使西方工業化國家先后采取措施控制社會保障支出，但這些國家的社會保障支出仍然保持了一個快速的增長，社會保障支出負擔較大。

2、無論以上發達國家的社會保障型是福利國家型還是自保公助，這些國家2009年社會保障支出占國內生產總值的比重表現出了一個共性，均保持在30%左右。社會保障支出水平的發展趨勢是越來越接近，這說明社會保障水平有其自身的適度區間，也有其共同的適度標準。

3、與西方發達國家相比，我國的社會保障支出占國內生產總值的比重較低，且在1980-2005年幾乎沒有的增長，但近年來（2005-2009年，增速較快）。我國2009年的的社會保障支出水平仍低于發達國家1980年代的水平，與西方發達國家差距較大。

4、無論是以上這些發達國家還是我國，在這近30年的時間里社會保障直吹水平均明顯保持上升的趨勢，說明社會保障支出具有剛性，具有不斷膨脹的趨勢。

三、我國社會保障支出存在的問題

1、財政社會保障支出水平雖逐年提高但整體偏低

2000年國務院制定的《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》中提到，在加強社會保障資金的籌集和管理方面，要調整財政支出結構，逐步增加社會保障支出；各級財政必須進一步深化財政支出管理改革，嚴格實施部門預算，加大調整財政支出結構，轉化企業虧損補貼，壓縮部分性支出，逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15%～20%；今后預算超收的財力，除了保證法定支出外，主要用于補充社會保障資金。方案中所提到的社會保障支出占財政支出的比重是一般意義上的財政社會保障支出水平，這個一般意義上的財政社會保障支出包括撫恤和社會福利、救濟費、社會保障補助支出及行政事業單位離退休經費，而不包括社會保險支出。如果按照這一統計標準，我們考察1997年以后的情況：1998年，我國財政社會保障支出額為591.1億元，占財政支出總額比重的5.5%，到2000年，財政社會保障支出額為1287.1億元，占財政支出總額比重提高到8.1%。盡管這一比重逐年有所提高，但離我們要達到的15%～20%的目標還相差甚遠。顯然，現階段我國一般意義上的財政社會保障支出水平整體是偏低的。

2、與其他西方發達國家相比，我國的社會保障支出水平也較低

從前面各國社會保障的支出對比表可以得知，2009年西方發達國家社會保障支出占GDP的比重達到30%左右，二我國的社會保障支出之占到GDP的百分之十幾，僅為發達國家的一半左右。發達國家社會保障支出占GDP均在30%，說明這說明社會保障水平有其自身的適度區間，也有其共同的適度標準，而我國的社會保障支出水平較低。不能較好地滿足人民群眾的社會保障需求。

四、解決我國社會保障支出存在的問題的對策

1、提高財政收入，擴大中國的財政支出規模瓦格納法則指出：隨著人均收入的提高，財政支出的相對規模也隨之提高。我國在改革之前由于實行計劃經濟條件下的“統收統支”制度，財政支出比重呈現出擴張趨勢，而在改革之后卻呈現下降趨勢。但是，隨著經濟體制邁上市場經濟的運行軌道并達到一定階段以后，財政支出規模有上升的趨勢。有數據表明，中國財政支出規模（財政支出總額占國內生產總值的比重）1978年為31.0%，1995年為11.7%，而到2001年上升到19.7%，可見，中國的財政支出規模有擴大的空間。財政支出規模擴大，意味著財政可支配的收入增加，這樣可用于社會保障支出的資金也會相應增加。

2、調整財政支出結構，逐步增加社會保障支出財政在社會保障支出中，最大的支出為養老保險補助支出，因此，調整財政支出結構應逐步擴大養老保險補助支出。未來的5～10年的財政支出結構中，能用來增加養老保險補助的資金來源，比較可行的途徑是政府建設性支出債務化和行政管理支出的適當壓縮，以及其他支出的控制。具體表現在，可以將基本建設支出和國有企業挖潛改造支出的一部分通過發行建設債券籌集，從而騰出部分財政支出用于養老保險補助支出。另外壓縮行政管理支出占財政支出的比重也可以騰出部分財政支出，從而用于社會保障支出。

總而言之，要提高我國的社會保障支出水平。我國的社會保障支出水平既要逐漸向西方發達國家靠攏，進入一個適度的區間。又要采用“小步走戰略”，切忌過快過急。我國的社會保障支出水平之所以要向西方發達國家靠攏，是因為我國目前的社會保障水平較低，無法較好地滿足我國人民群眾的物質文化需要，隨著經濟發展水平逐漸向西方發達國家靠攏，社會保障支出水平也要向西方發達國家靠攏；之所以又要采用“小步走戰略”，切忌過快過急，是借鑒了西方發達國家的經驗教訓，社會保障支出水平具有剛性，一旦開支特別是不合理開支增加，便較難減少。所以，我們必須要嚴格控制社會保障支出的增長，確保增長的部分都是合理、必須的，從而有效避免福利過度，確保社會保障和經濟發展的良性發展。

五、我國社會保障支出需要持續增長的原因分析

1、社會保障需求的提高

首先，隨著生活水平的普遍提高，人民群眾不再滿足于僅僅保持溫飽的生活，對穩定、高質量的物質文化需求快速增長。根據馬斯洛的需要層次理論，在我國社會保障制度建立的初期，人民群眾的生活水平尚且達不到溫飽，所以對社會保障的需求也僅僅處于較低的層次。而隨著改革開放的不斷深入，人民群眾的生活逐漸接近小康水平，轉而追求更高層面的需要，所以對于社會保障中的社會福利（例如公共綠地、廣場、體育設施、圖書館等）的需求快速增長。

其次，我國經濟發展水平不平衡，分配方式亟待完善，社會公平問題尖銳，貧富差距較大。雖然一大批人憑借著改革開放的機會憑借著自己的勞動成為了先富起來的人，但仍然存在著一大批需要政府進行援助的弱勢群體，例如殘障人士、流浪者、孤兒燈。北上廣深早已與世界接軌，一座座摩天大樓拔地而起，然而燈紅酒綠的都市的背后是我國數以萬計的赤貧的農村。同時，隨著人口結構的變化，我國人口老齡化的問題不斷突出，養兒防老的傳統養老方式也隨著人們觀念的變化和計劃生育少子化變得難以實行，基于以上這些原因，人們對于社會救助和社會保險的需求與日俱增。

2、國民經濟的不斷發展和財政收入的持續增長

不斷發展的國民經濟和持續增長的國家財政收入是我國社會保障支出持續增長的必要條件。如果僅有社會保障的需求，而沒有實行社會保障的物質基礎（即不斷發展的國民經濟和持續增長的財政收入），那么社會保障制度就會因為缺乏資金，不堪重負而無法順利運行下去，人民群眾的社會保障需要也無從滿足。

因此，正是我國快速發展的國民經濟和快速增長的財政收入，為我國社會保障支出的持續增長奠定了物質基礎。

3、社會保障支出項目不斷增多

社會保障其實是一項歷史非常悠久的傳統，到19世紀末才成為一項重要的社會制度。在中國古代，遇大災饑饉之年，政府常常開倉放糧賑濟災民，非正式的則有一些民間組織，如寺廟，在災年“施粥”，歐洲最早的濟貧法及“院內院外”救濟傳統也已初具社會保障制度的雛形。在我們現在看來，這些正式與非正式的措施或者傳統，只帶有社會保障中很狹窄的社會救濟的性質，支出的隨意性、臨時性和不確定性，覆蓋面的狹窄，政府的介入程度低以及保障水平極低，其支出規模必然很小。

對于我國而言，因為缺乏社會保障方面的專門研究和人才知識儲備，同時也由于社會政治、經濟、文化等方面的限制，現代意義上的社會保障制度自從我國誕生以來就存在著諸多的缺陷和不足，社會保障的覆蓋面非常的狹窄。隨著對社會保障研究的不斷深入和社會保障制度的不斷完善，以社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置為核心的社會保障不斷細化、涉及到人們生活的方方面面。從最基礎的保障基礎生活發展到促進就業、提高人們的物質文化生活水平等方面，從物資的發放到公共物品的生產、公共設施的的建設等方面，社會保障支出項目不斷增多，從而社會保障支出也持續增長。

4、社會保障具有剛性

首先，政府失靈與內部性。新制度經濟學認為，在貫徹公共選擇的制度結構——官僚機構中，官僚在經濟中也與其他任何人一樣，總是從理性經濟人的角度出發，企圖通過現存制度實現自身利益最大化。公共選擇理論認為選民的眼光是近視的，短期的政策調整帶來的短期效用最大化能夠吸引選民的投票，制度的目標群體只會在乎能否給自己帶來實質性的預期效益。隨著社會保障支出逐漸成為社會保障國家（尤其是西方福利國家）財政預算中的重要組成部分和實現政府職能的主要手段，而官僚機構的內部無效率，其支配資源最大化傾向，必定帶來“最大化預算收入”的傾向。而對政府起主要制約能力的選民，從自身利益出發，通常對政府在福利支出增長上采取默許甚至支持的態度，并且不惜為此承擔高額的稅收。而直接負責官僚機構的政治家，官僚機構的技術壟斷和彼此的信息不對稱，也使其對官僚機構的的“最大化預算收入”傾向的遏制有心無力。

其次，選舉制度與福利剛性。從社會政治文明發展的角度看，西方的代議制民主在二戰后獲得空前的發展，大大強化了公民權，與公民生老病死密切相關的社會保障制度自然成為了人民評價當局執政能力與水平的重要指標。輪選政府為了在競選中獲勝而投民眾所好，不斷放大福利需求，提高福利預期，一旦遇到經濟困難財政緊張勢必積重難返、騎虎難下，改革只是不得已而為之。各屆政府要不是走投無路，決不會貿然削減福利開支。從經濟學基本理論出發，消費者作為理性經濟人，有不斷滿足自己偏好，實現最大效用的內在動力，福利預期趨向于極大化。從勞動者自身角度出發，收入不斷增長是理所當然的，收入降低是最不愿看到的。工資和物價剛性加劇了福利的制度剛性，導致了社會保障國家福利水平及福利開支的“棘輪效應”，上去容易下來難。事實上，世界上各主要發達國家在相當長的時期內的福利開支增長率，高于同期GDP增長率。各項福利開支的持續增長，造成社會保障制度尾大不掉，總開支規模持續增長的勢頭難以遏制。

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【作者簡介】

林爍（1995—），男，漢族，浙江溫州人，武漢大學政治與公共管理學院2013級本科生，主要研究方向：勞動與社會保障。