新常態下“多規合一”的難點及出路分析

丁蘭

摘要：中國經濟社會新常態背景下，社會經濟轉型呼喚政策轉型、規劃轉型，“多規合一”是規劃轉型的必由之路。研究分析了“多規合一”的內涵、多規的優勢與劣勢、多規合一面臨的主要困難，提出形成統籌協調的機制，協調統一多規的目標與期限、搭建“多規合一”的技術平臺，加快“三線”劃定，重點加快生態紅線劃定，以期為新常態下“多規合一”提供參考。

關鍵詞：多規合一；規劃銜接與協調；生態保護紅線

近年來，中國經濟社會發展呈現出新常態，新常態帶來新的發展機遇：經濟增速雖然放緩，但經濟增長更趨平穩，增長動力更為多元，發展前景更加穩定。同時也要求深入實施創新驅動發展戰略、更加注重可持續發展。在新常態背景下，影響社會經濟發展的各種重要因素也出現了相應變化，實施創新驅動發展戰略呼喚社會經濟轉型，而社會經濟轉型呼喚政策轉型、規劃轉型。而“多規合一”就恰好是規劃轉型的一個良好契機。不可否認的是，目前各類規劃在前一階段的經濟社會發展中起到了積極作用。但是隨著經濟社會的發展，特別是進入新常態時期以來，各類規劃之間存在的沖突和矛盾日益明顯，在某種程度上使規劃實施效果減弱、浪費了有限的資源，不利于可持續發展。伴隨新型城鎮化的發展要求，解決規劃的不協調問題，重構空間規劃秩序，提高城市空間管控水平成為“新常態”的必然要求。

在此背景下，2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》正式發布，明確提出“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一”。2014年8月，由國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知（發改規劃〔2014〕1971號）》確定了28個試點市縣，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。基于對“多規合一”探索的迫切需要，各地積極響應。本文通過對“多規合一”的內涵、面臨的困難進行分析，從而提出實現“多規合一”的路徑選擇，旨在拋磚引玉，引起更多學者的關注和研究。

一、“多規合一”研究的背景

（一）“多規合一”的內涵

多規主要包括國民經濟和社會發展規劃（以下簡稱“經規”）、土地利用規劃（以下簡稱“土規”）、城鄉規劃（以下簡稱“城規”）、生態環境保護規劃（以下簡稱“環保規劃”）等規劃。“多規合一”是指各類規劃基于同一城鄉空間的銜接與協調，是有效配置土地資源、合理布局城鄉空間、提高政府行政效能的有效手段。“多規合一”不是重新編制一個新的規劃，而是在現有社會經濟體制和法律框架下，理順多個規劃在編制和實施管理過程中各個環節、各個方面的關系，有效界定規劃管控邊界，統一技術內容，創新規劃實施和反饋機制，建立信息化規劃管理手段，實現一種多層次、全方位的融合。

（二）多規的優勢與劣勢分析

1. 經規。優勢：綜合性和政策性較強，涉及社會經濟發展的方方面面，能彌補靜態藍圖式的規劃在政策引導方面的不足，是具有戰略意義的指導性文件，所處的法律地位最高。劣勢：內容宏觀，不能落實到空間，與空間規劃的銜接困難；可操作性差，“市地”以下政府，特別是縣區以下政府在“銀”、“稅”等方面基本沒有自主權，缺乏必要的宏觀調控手段。

2.土 規。優勢：土規借助GIS平臺建立空間數據庫，逐步實現一張圖管理，為“多規合一”奠定了數據基礎；土規擁有國家、省、市、縣、鄉五級規劃體系，體系完整，從上到下進行銜接；土規是對行政轄區全范圍的規劃，對于建設用地、農用地、其他土地均進行了土地用途區、空間管制區的劃分，較為全面；頒布了土地利用總體規劃編制規程、制圖規范、數據庫標準，使得土規編制時有據可依，相對比較規范。劣勢：土規在規劃布局時，實際當中往往跟隨領導意志，不能體現科學的規劃理念，在用地安排時片面要求規劃方案適應用地需求，要求修改規劃以滿足用地需求，“紙上畫畫，墻上掛掛，不如領導的一句話”的現象仍然存在；土規的五級規劃中，用于實際操作的是鄉級規劃，鄉級規劃的比例尺一般是1比1萬，跟城規相比，比例尺偏小，不便于精細化操作。

3. 城規。優勢：城規具有完整的規劃體系，上有都市圈規劃等區域規劃的指引，下有分區規劃、控制性詳規、修建性詳規等進行細化和落實；城規發展歷史比較長，具有較為成熟的編制理論和方法，有許多成功的國際經驗可以借鑒。劣勢：城規以物質空間為核心的特征，社會經濟的綜合性內容較為缺乏，近年來雖然加強了城規的社會經濟綜合性內容和政策規劃領域的改革探索，但尚未取得共識性的重大突破。城規偏重于建設用地，對鄉村地區的規劃顯得較為單薄；現行城規對于規劃數據庫的建立及數據空間分析未做強制性規定，不利于跟其他規劃進行銜接。

4. 環保規劃。優勢：隨著社會經濟的發展，越來越多的人對于生態環境保護的意識逐步加強，這種意識有助于形成輿論壓力，提高環保規劃的地位。劣勢：環保規劃法律地位相對較低，在與其他規劃產生矛盾的時候，常常處于弱勢地位；生態管制的科學依據和技術標準缺失，尚未形成“多規”能夠共同遵循的生態管制基礎；環保規劃體系較多，經規、城規、土規等規劃中均有環保規劃的內容，由于規劃導向和目標不同，生態管制要求差別較大，缺乏協調機制，規劃難以得到真正落實。

二、“多規合一”面臨的困難

《土地管理法》第十七條、《城鄉規劃法》第五條、《環境保護法》第十三條規分別規定其規劃編制要以經規為依據，其中《城鄉規劃法》提出“與土地利用總體規劃相銜接”，《環境保護法》提出“與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接”。盡管相關法律法規對規劃銜接明確提出要求，但是要求比較籠統，具體在哪些方面需要銜接并沒有明確，缺乏系統、行之有效的配套機制。具體的，“多規合一”面臨的困難主要表現在以下幾個方面。

（一）各類規劃的價值觀和目標不同

經規與國家宏觀發展理念及導向相結合，側重對經濟、社會、環境發展目標以及配套政策的闡述，具有目標導向和政策規劃的特征，強調政府干預的力量，依然帶有一定的計劃經濟特征。經規的目標體系一般分為經濟發展、產業結構、科技水平、資源環境、民生幸福、社會建設等方面。

土規主要是為了落實土地宏觀調控和土地用途管制制度，強調保護資源、保障發展，立足于耕地和基本農田保護任務的落實及土地利用結構的調整優化，圍繞農用地保護和利用、建設用地節約集約利用等設定目標。主要包括耕地和基本農田保護目標、土地整治補充耕地目標、城鄉建設用地控制規模、土地節約集約利用目標等。

城規傳統上是以空間目標為主，逐漸發展為城市發展綜合目標。長期以來，城規以發展為導向、體現地方政府對空間拓展的利益訴求，但是在價值觀改革方面也進行了一些探索，主要是發展與資源約束并重、強調公眾參與、強調規劃的政策引導、強調區域統籌與城鄉一體等。目標體系主要包括經濟發展目標、社會發展目標、城市基礎設施建設目標、生態保護目標等。

環保規劃主要是為了保護和改善環境、防治污染和其他公害、推進生態文明建設，設定生態保護和污染防治的目標。

（二）各類規劃的規劃期限不銜接

經規的規劃期限一般為5年，又稱“5年計劃”。土規的規劃期限一般為15年，由全國土地利用總體規劃綱要統一確定規劃期，省、市、縣、鄉四級規劃與全國保持一致，例如最新一輪的土規期限為2006-2020年。城規的規劃期限一般為20年，但是也存在15年的情況，全國并無統一規定，各城市根據各自實際情況確定規劃期限。由此可見，規劃期限為5年的經規難以指導15-20年的土規和城規。環保規劃長期以來一直作為經規的專項規劃，因此其對應的規劃期限為5年。雖然目前環保規劃獨立于經規作為總體規劃編制，規劃期限也擴展到中長期，但地方生態紅線區域保護規劃的時序普遍滯后于土規和城規，無法滿足“生態優先”的要求。

（三）各類規劃的技術標準不銜接

1. 用地分類標準和數據統計口徑不一致。經規和環保規劃對于用地分類未作出要求，主要是集中在土規和城規上。土規用地分類依據是《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007）、《鄉（鎮）土地利用總體規劃編制規程》（TD/T 1025—2010）。土地現狀分類分一級類12個和二級類57個；土地規劃分類是在土地現狀分類基礎上對相關地類按照規定進行歸并和調整，形成土地規劃用途分類，分一級類3個，二級類10個，三級類25個。城規根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137—2011），市域內城鄉用地共分為2大類、9中類、17小類；其中城市建設用地共分為8大類、35中類、42小類。用地分類體系的差異直接導致同一用地有不同的內涵，從而影響面積統計，也不利于多規的協調統一。數據統計口徑不一致主要體現在土地利用數據和人口數據等方面。土地利用數據統計口徑不一致主要是由于用地分類標準及統計范圍不一致造成的，用地分類標準的差異上文已有所述及，統計范圍的差異則是指城規在統計現狀建設用地時，往往以自行劃定中心城區范圍或其他范圍作為統計邊界，而土規采用的是土地利用現狀變更調查數據，是全域范圍的數據。人口數據方面，人口或分為城鎮人口和鄉村人口，或分為戶籍人口和外來人口，或分為常住人口和暫住人口，各類規劃按照所需數據進行取舍，導致出現各類規劃同一年份人口數不一致的情況。

2. 圖件坐標系統與操作平臺不一致。經規對于圖件坐標系統未作要求。城規和環保規劃一般使用的坐標系統主要是地方坐標，使用的軟件操作平臺主要是Auto CAD。土規使用的是西安80坐標，在土地利用規劃數據庫建庫時，一般采用Arc GIS、Map GIS等軟件。坐標系統與操作平臺的不一致，多規的圖件不能直接進行疊加分析，使得“多規合一”的難度增加。

（四）各類規劃的地位失衡，環保規劃處于弱勢地位

經規由全國人大和各級人大審查和批準，是其他規劃的依據，法律地位最高。土規和城規經本級人大審議后報上級政府乃至國務院審批。環保規劃由本級政府批準，法定地位最低。經規、土規和城規中雖均有生態保護的相關內容，但是都是比較宏觀、可操作性差的內容。環保規劃處于一種理論上被重視、實際上被輕視的狀態。

三、“多規合一”的出路分析

（一）整合各類規劃的目標，銜接統一規劃期限

建議由政府牽頭，成立“多規合一”領導小組，決策協調“多規合一”的重要問題，整合各類規劃的目標。經濟、人口目標由經規確定，土地利用指標、土地利用結構目標由土規確定，城鄉建設用地布局由城規確定，生態環保目標、生態用地布局由環保規劃確定。具體的，土規、城規、環保規劃直接應用經規的經濟、人口目標；在土規土地利用指標的控制下，城規確定城鄉建設用地布局；環保規劃確定生態用地布局，土規、城規中生態用地與環保規劃銜接。對于規劃期限，城規、土規、環保規劃的規劃期限調整為一致，均為15年。經規在5年規劃期的基礎上，展望拓展至15年，增加中長期發展戰略的內容。

（二）統一多規編制的技術標準，搭建“多規合一”的基礎平臺

1. 統一用地分類。由于土規的用地分類覆蓋行政轄區的全范圍，比較全面，采用的標準是《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007），城規分類主要是針對城市建設的，其側重點是城市建設用地內部的細分，對其他用地劃分較為籠統，因此建議城規及其他規劃在用地分類上與土規用地分類標準進行銜接，建立城規與土規分類的對照關系表，統一每個用地分類的內涵。在各自的規劃中，仍使用原來的分類，只是在用地分類屬性里，增加一個“多規合一”分類，從而達到統一用地分類、建立“多規合一”基礎的目的。

2. 統一數據統計口徑。對于土地利用數據，建議各規劃統一采用全域范圍內的土地利用變更調查數據，城規在土地利用分類的基礎上再對城鄉建設用地按照城市規劃分類進行細分。對于人口數據，按“第六次全國人口普查”現住地登記原則進行人口統計，行政轄區內人口是指已在統計區內常住人口和居住滿一年以上的暫住人口。各規劃需統一人口內涵，同一地域范圍和同一年份的人口數保持一致。

3. 統一坐標系統。地方坐標系是因城市規劃、科學研究等需要而在局部地區建立的相對獨立的平面坐標系統，具有相對性且受眾面窄，因此不適合作為“多規合一”的基礎坐標系統。西安80坐標采用國際大地測量與地球物理聯合會（IUGG）第十七屆大會推薦的橢球參數，是為了進行全國天文大地網整體平差而建立的，具有普適性，因此適合作為“多規合一”的基礎坐標系統。

4. 統一操作平臺。由于城規和環保規劃的主要操作平臺Auto CAD，其圖形屬性處理比較弱、缺少空間分析功能，而土規采用的Arc GIS操作平臺，其屬性處理功能、空間分析功能強大，還能建立矢量數據庫、實現地理坐標投影變換等，因此建議“多規合一”統一采用Arc GIS操作平臺，將其他規劃的圖形轉換為Arc GIS格式，進行多規的疊合分析，構建全域統一空間數據庫。

（三）加快“三線”劃定，重點落實生態紅線

“三線”（城市開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線）劃定恰好是將“多規合一”的工作向前推進的一個良好契機。“三線”中任何一線都至少牽涉兩種以上規劃。劃定時以一個部門為主導，多個部門配合，由“多規合一”領導小組負責督導。優先考慮生態安全的底線和保障國家糧食安全戰略，同時控制城市規模的無節制擴張，讓各類規劃都必須遵循這個“最大公約數”的前提下進行融合。目前城市開發邊界、永久基本農田保護紅線的劃定工作正在如火如荼的展開，相比之下，生態保護紅線的劃定節奏偏慢。雖然前期有的地方編制了縣級生態保護專項規劃，但是專項規劃層面的生態控制線是較為宏觀的，生態控制線的具體落地仍需要通過鄉級及以下的規劃來確定。因此，建議相關部門盡快啟動生態保護紅線的規范制定、劃定試點工作，進一步明確劃定層次和相應重點內容。此外，按照依法治國的要求，探索完善生態管制的法律法規，以立法的形式將生態保護紅線長期化、永久化，明確生態保護紅線修改條件和程序，嚴禁侵占和隨意更改，因經濟社會發展確需修改的，要嚴格按照法律規定程序進行。

四、結語

在經濟新常態的背景下，從完善政府治理體系和提高規劃公信力來看，“多規合一”已經成為歷史的必然選擇。在“多規合一”實踐中，應該形成統籌協調機制，調和多規之間的矛盾，揚長避短，整合各類規劃的目標，銜接統一規劃期限，統一多規編制技術標準，搭建“多規合一”基礎平臺，在此基礎上加快“三線”劃定，重點落實生態紅線，各類規劃編制時均應遵循“三線”劃定這個“最大公約數”。

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（作者單位：蘇州規劃設計研究院股份有限公司）