國外網絡輿情管理與引導的主要經驗及對我國的啟示

楊一　楊雨婷　張華爾實　張軒

摘要：隨著互聯網在中國迅速普及和發展，負面問題逐漸顯現。當前，中國網絡輿情環境不容樂觀，網絡暴力事件頻發，網絡輿論混亂、缺乏管理。面對上述問題，中國尚處于探索階段，需要借鑒西方在管理網絡輿情方面的經驗，找到適合我國當前網絡輿情狀況的應對方法和管理措施。文章將對西方部分發達國家解決網絡輿情問題的有效方法和措施進行詳細的分析、歸納，再根據我國的網絡輿情現狀初步提出適合我國實踐的網絡輿情管理方案。

關鍵詞：網絡輿情；法律管理；行政管理；行業自律；宣傳教育

互聯網的普及和無國界性使得其管理成為各國政府面臨的共同課題，各國、各地區甚至聯合國范圍內都先后出臺相關法律維護網絡秩序，并加強相互間的合作，以維持網絡輿情在可控范圍內發展，已具備應對網絡問題經驗的國家在有條不紊地治理本國網絡輿情問題的同時，將自身的先進經驗傳遞給其它飽受這一問題困擾的國家，而這些國家也將利用已有的經驗探索出一條適合自己的網絡輿情治理之路。

一、以聯合國為首的全球網絡輿情治理現狀

網絡輿情問題的全球性特點使得聯合國必須發揮重要的領導作用。聯合國在國際互聯網管理問題上扮演的角色較為宏觀，成立的相關國際組織及所達成的決議都與網絡輿情之上的網絡安全問題相關，致力于維護全球網絡安全，避免黑客攻擊，為全球網民提供安全可靠的網絡環境，并對各國政府、企業等主體的互聯網管理模式提出建議，構建可能、有效的合作。

聯合國經濟合作與開發組織在1992年和2002年兩次發布了網絡安全指南，要求各國政府、企業設置防火墻抵御黑客入侵，保障國內的網絡環境不受侵犯；2002年的新版的網絡安全指南中提出“網絡安全人人有責”的倡議，有助于網民增強自身的責任意識，規范自己在虛擬世界的言行，盡管這種軟性規定難以有效制約網民的個人行為。2003年，聯合國大會57次決議簽署了《創造全球網絡安全文化》的文件，提出管理網絡安全問題涉及的9個方面：意識、責任、反應、道德、民主、風險評估、安全設計和實施、安全管理、再行評估，將網絡安全上升到文化層面。同年，信息社會世界峰會發布了《建設信息社會：新千年的全球性挑戰》的原則宣言，標志著各國信息界將通力合作，共同構建安全網絡環境。2007年，國際電信聯盟將保障網絡安全列為七大戰略目標，將網絡安全問題提高到戰略層面，并出臺全球網絡安全議程。

由此可見，隨著網絡問題的發酵，聯合國對網絡安全問題的重視程度逐年提高，網絡安全的整體保障有利于防止網絡黑客的攻擊，阻擋網絡輿情管理的外力影響，為各國建立良好的國內網絡環境提供基礎。

二、當今主要國家網絡輿情管理的常用方法和經驗

當今世界，各國普遍實行的網絡管理方法分為立法、行政及行業自律三種。

（一）立法

立法適用于法制法規較完善的國家，是各國管理網絡秩序的基本方式，政府通過法律制約網絡運營商、企業及網民等行為體的行為，作為其管理、監督的依據。立法層面高度重視對未成年人的保護及反垃圾郵件，致力于從源頭上制止網絡暴力進入網民尤其是未成年網民的視野，但由于法律管理存在一定程度的滯后性，部分國家未將立法作為最主要的管理網絡的方式。

當今世界，美國是擁有網絡信息管理相關法律最多的國家，但因為美國公民長期浸染在“言論自由”的社會環境中，美國曾制定的多部與網絡信息管理相關的法案都涉嫌“違憲”，因而未獲得出臺的機會，因此，立法并不是美國網絡輿情治理的主要方式，但仍起著不可替代的作用。美國特別制定了為保護未成年人安全網絡環境的法案，如《兒童在線保護法》等；另外，經過“911”的沖擊，美國也制定了允許政府部門在遭受恐怖襲擊時獲取私人信息的法案，以維護美國社會秩序的穩定，如愛國法、國土安全法等。英國與法國同樣將立法作為網絡輿情管理的輔助方式，英國制定了《防止了濫用電腦法》打擊網絡犯罪，《數據保護法》和《隱私和電子通信條例》以保護公民個人隱私；法國則制定了《信息社會法案》管理本國的網絡輿情問題。

與上述三國不同，德國將立法作為管理網絡輿情的主要方式，且具備相當完善的法律體系。德國是第一個發布網絡成文法的國家，亦是第一個對網絡危害性言論專門立法的國家，它既延續德國《基本法》即德國憲法中對言論自由的保護，又依靠《多元媒體法》對國內的網絡輿情進行管理和懲戒。德國《基本法》規定，網絡言論自由是言論自由的一種，受到憲法保護，但現今，網絡言論的兩面性顯露無余，網絡秩序亟待規范，于是，德國為了阻截經由網絡傳輸的違法內容于1997年出臺了全面而綜合的《多元媒體法》，它包括三個部分內容：①加強了ISP（互聯網服務提供商）非法內容傳播的責任，例如對傳播有關納粹復興內容的言論等；②設置相關機構充當“網絡警察”；③將制作或傳播對兒童有害內容的言論歸罪?！抖嘣襟w法》對德國網絡輿情管理起到了主要作用，對網絡服務提供商的行為進行嚴格規范并加以懲治措施，設置“網絡警察”也對網絡管理的形式進行創新。進入21世紀以來，德國逐步完善了涵蓋10余類法律內容的互聯網管理體系，將網絡謠言治理入刑法，根據其《刑法典》，在公眾中傳謠造成社會不安定、危害公共秩序者，將被處以最高6個月監禁或罰款；若造成死亡事件，違法者還將受到高至5年的監禁處罰。如此嚴重的懲戒措施必會使網民意識到自己須對所發表的網絡言論負責，從而約束自己的行為，有效抑制網絡謠言的產生和傳播。

（二）行政

行政是由政府占據主導地位的管理方式，通過政府的干預對不良網絡輿情進行疏通和治堵，具體行政手段包括信息過濾與封堵政策、網絡實名制、內容分級制、社會監督和舉報機制、政府指導、稅收政策六種手段；其中信息過濾與封堵政策是以政府作為行為主體限制不良信息的傳播，對網絡輿情進行篩選、過濾，將不實、不良信息攔截，防止進一步散播；實行網絡實名制是對網民的言論進行管理、限制的手段，通過實名制對網民的不良行為進行威懾，并通過實名登記了解網民的實際年齡，隔離不良信息對未成年人的影響，但增加了個人信息泄密的風險，給網絡安全的管理帶來新的難題；內容分級制被多國采取，通過對網絡資源的級別劃分管理，保障未成年人的健康上網環境，有助于家長從旁進行有效指導和篩選；社會監督和舉報機制使網民參與網絡管理，增強網民的責任意識和參與意識，有助于網民在參與中形成篩選網絡信息的意識，并約束自己的行為，同時，使政府管理、查處的針對性更強；政府指導主要服務于未成年人的家長和監護人，通過發行指導手冊、建議網址和通過宣傳活動指導他們正確引導未成年人規避不實和不良信息；稅收政策是通過對發布信息的主體征稅避免未成年人瀏覽不良信息的手段。

行政管理方式多見于美國和英國網絡輿情的管理方法中，而在以德法為代表的歐盟國家中并不常見。美國聯邦政府與地方政府合作，通過“聽證、辯論、表決等手段”來制定電信立法法案和符合各地方情況的網絡管理體制，并由聯邦通訊委員會來對電信管理機構進行監督，針對各州網絡和網民的特點建立不同的管理機制；與媒體合作，疏解民意、化解輿論危機。英國確立由內政部負責的行政管理部門，嚴打黑客、保護上網兒童、打擊網絡詐騙等。

（三）行業自律

行業自律是一種以網絡運營商為主體的管理手段，通過信息發布源的自律避免不實、不良信息輸出和傳播，近年來，多國主張“少干預、重自律”的原則，主張通過行業自律使網絡行業內部形成良性管理機制，最終內化為行業習慣，持久保持網絡環境的凈化。行業自律也是當今世界為美、英、德、法所廣泛運用的網絡輿情管理方式，美英法三國將行業自律作為網絡輿情管理的主要方式，立法為本的德國，也將行業自律作為重要輔助方式。

美國也有多個致力于維護網絡安全秩序的機構，包括輿論研究所、信息共享與分析中心等，同時，美國計算機協會、電腦倫理協會等信息安全行業自律組織也起到重要作用；提倡保護兒童網站協會也是一個監督并對網絡輿情進行篩查的非政府組織，致力于維護未成年人的安全網絡環境。

英國早于1996年成立互聯網監視基金會（IWF），監督網絡安全運行并管理網絡輿情，IWF是一個半官方的自發性組織，這一組織在現行法律框架下運行，擁有自己的行業規范，即《3R安全規則》，3R分別代表分級認定（Rating）、檢舉揭發（Reporting）和承擔責任（Responsibility），它主要通過以下四種方式進行行業自律：①開通網絡熱線，接待公眾投訴；②制定并落實《行業規則》；③采用內容分類標注技術，鼓勵用戶自行選擇網絡內容；④進行網絡安全教育等。IWF也是英國公民和信息技術專業人士的網絡“服務熱線”，可向其報告網上的非法內容，IWF作為自發性行業自律組織，同其他在線行業、執法機構、政府、公眾等合作，盡量減少非法內容的出現，也正因此，IWF被認為是英國的“網絡警察”。

（四）其他方式

除上述方式之外，采用技術方式和廣泛進行網絡安全教育也是各國試用的方法。法國設立專門機構CST通過系統終端Minitel系統管理網絡輿論；美國擁有自己的專業輿情監測采集機構，美國民意研究所和全國公眾輿論研究中心，同時，通過Review Seer， StatPac， Opinion Finder等進行數據采集、內容分析，制作“敏感詞”表單，攔截不良和未經證實的網絡輿情；另外，美國也十分重視對公眾進行廣泛地網絡安全教育，培養公眾甄別信息的能力，不少學校從小培養孩子良好的上網習慣，教授通俗易懂的網絡安全知識，并鼓勵家長通過分級標注為孩子篩選適宜他們閱讀、觀看的網絡資源，引導他們安全上網。

以上即以美、英、德、法為代表的西方國家對于網絡輿情管理的現有經驗，對當今世界對網絡輿情管理缺乏經驗的國家及正受不穩定網絡安全狀況困擾的國家有充分的借鑒意義，但同時，各國也應結合自己的實際國情和網絡、網民現狀，形成適合自身的網絡輿情管理方案。

三、中國的網絡輿情現狀分析及應對策略淺析

當下的中國，網絡極大地豐富和方便民眾的生活，同時，互聯網的普及也帶來了不少的問題，其中網絡輿情的混亂無序尤為明顯，許多未經證實的虛假信息擾亂社會秩序和公眾視野，影響公眾正確客觀的價值判斷，不少未經過濾的不良信息充斥網絡，對未成年人形成健康的價值觀造成不良影響，諸多網絡亂象及其惡劣影響多次證明網絡輿情的管理問題亟待解決。

要找到適合我國網絡輿情管理的方法就必須明確造成我國網絡安全問題的根源，了解當今社會我國網絡及網民的現狀，才能對癥下藥。當今，中國網民存在“三低”、“三多”的特點，“三低”即低年齡、低文化程度、低收入，“三多”為在校學生多、企業人員多、無業人員多，這樣的網民構成使我國的網絡環境呈現出自己的特點。第一，處理信息缺乏理性。網絡信息魚龍混雜，“三低”網民對信息缺乏理性判斷，對公共事務和社會現象的言論難辨真假，難以發表客觀、理智的觀點，且容易被他人意見所左右，人云亦云，甚至以偏激的態度參與討論，以娛樂的心態對待嚴肅話題。第二，娛樂性強。部分網友對公共事務的關注持娛樂的心態，一些冷靜客觀的觀點淹沒在喧囂之中，而嘩眾取寵的言論反而會得到大家的關注，網民缺乏自主過濾信息的能力，而我國也缺乏相關法律和管理部門先于網民進行有效的管理。第三，社會群體化。當前社會階層出現固化現象，社會貧富差距拉大，不同階層、不同人群的矛盾日益顯現，少數無良媒體利用這一特點謀取利益，為引起大眾的關注，在報道中刻意運用一些敏感詞匯以吸引眼球，使報道失實，是對大眾的不負責任。

網絡輿情是對社會矛盾的真實反映，是民眾觀點、態度、情緒在網絡空間的集中呈現，刻意的打壓封鎖，不利于擴寬民意表達的渠道，但是也不能放任其發展，應當通過一些適當的方式和手段進行合理調控。通過對部分西方國家網絡輿情管理經驗的分析，各國有不少相同之處，但均根據本國國情及網絡網民的特點進行調整；一直在技術上領先的美國，運用多種技術手段輔助行業自律與法律管理；具備完備法律體系和嚴謹、守法國民的德國，將法律管理作為網絡輿情治理的主要手段；而天性自由的法國人通過法律管理與行業自律相結合的方式，找到了其中適合自身的平衡點。由此可見，我國要切實解決當前網絡輿情存在的問題，必須在學習前人經驗的基礎上，結合本國實際，找到一種適合自己的管理方式。

首先，制定相關的法律是必行之策，對不實、有害的網絡輿情的發布起到威懾作用的同時，更重要的是對相關責任人進行追責，并通過此舉進一步約束企圖犯罪之人，因此，要想達到上述目的，必須借鑒他國經驗，制定出詳實且有懲治力度的嚴格法律，對違法犯罪者絕不姑息，處以合適又不過度的嚴厲刑罰，才能有效遏制網絡上的不正之風繼續蔓延；另外，各地方應根據本地的特點，在中央頒布的相關法律基礎之上，提出適合本地網絡、網民及輿情特點的法案，因地制宜，控制小范圍內的網絡輿情狀況，使網絡大環境更為穩定、安全。

其次，行政管理在我國是十分重要的管理方式，我國的國情決定中央政府在網絡輿情管理中應處于主導地位，制定有關政策并監督其執行情況，需要動用中央到地方的一眾人力，且每人都應盡力做好本職工作才能使行政管理取得成效；另外，我國政府應在相關部門設立專門處理網絡輿情與網絡安全問題的領導小組，并與智庫合作研究出適合我國解決相關問題的有效決策，投入專項資金，研制出適合我國網絡輿情治理的技術，輔助政策執行。

再次，加強行業自律是一種靈活的管理方式，需要網絡服務提供商及發布網絡信息的相關單位和個人加強網絡安全意識和責任意識，可成立民間組織對網絡輿情進行管理和監督，在信息輸出端終結不良網絡信息。

最后，加強對公眾的網絡安全及素質教育，從本質上減少社會矛盾的產生。學校、家長應從小培養孩子良好的上網習慣和甄別信息的能力，并幫助孩子篩選適合他們閱覽的內容；對于成年人的網絡安全教育也尤為重要，但開展起來實屬不易，通過大力宣傳網絡安全知識，利用新媒體推送相關信息等途徑試圖提升成年網民的網絡安全意識和責任意識。減少社會矛盾，即對政府提出了新的要求，盡力維護社會秩序，促進和平，縮小收入差距等等，是社會問題，也是網絡輿情管理的根本。

總而言之，我國在網絡輿情管理上還處于起步階段，需要充分學習、借鑒，根據自身網絡輿情及網民情況進行的法律和政策方面的調整也十分必要，各種方式的應用比例也需要日后長期的實踐中得以檢驗和調整，因此，我國的網絡輿情管理之路還很長，需要官民合作，共同致力于建立和諧安定的網絡環境。

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（作者單位：北京第二外國語學院）