PPP模式下的農業(yè)產業(yè)投資基金運作探討

【摘要】目前，我國大部分地區(qū)基層財政力量比較薄弱，對農業(yè)和農村建設支持力度有限，引入社會資本共同開發(fā)和建設農業(yè)農村項目是破解這一難題的有效方式。本文闡述了PPP模式下產業(yè)投資基金應用于農業(yè)的主要優(yōu)勢，并對PPP農業(yè)產業(yè)投資基金的三種運作模式進行優(yōu)劣比較和分析。在基金實際運作過程中，可能存在一些政策性、操作性和經營性風險。因此，應著力改善產業(yè)投資基金發(fā)展的外部環(huán)境，重視運營過程中的風險控制，拓寬基金合伙人的退出渠道。

【關鍵詞】PPP模式 產業(yè)投資基金 運作模式

農業(yè)產業(yè)投資和農村基礎設施建設一直是我國產業(yè)結構調整優(yōu)化中的重點和難點問題。2015年國務院印發(fā)的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中指出：引導和鼓勵社會資本投向農村基礎設施建設和在農村興辦各類事業(yè)，對于政府主導、財政支持的農村公益性工程和項目，可采用購買服務、政府與社會資本合作等方式，引導企業(yè)和社會組織參與建設、管護和運營。這就為引入民間資本、設立農業(yè)產業(yè)投資基金來支持農業(yè)和農村經濟發(fā)展打開了方便之門。在政府與社會資本合作模式下，農業(yè)產業(yè)投資基金能夠充分發(fā)揮其引導和杠桿作用，為農業(yè)和農村建設提供了更為廣闊的融資渠道。

一、產業(yè)投資基金的定義和特點

產業(yè)投資基金主要從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎設施投資等實業(yè)投資，采用利益共享、風險共擔的集合投資方式，對未上市企業(yè)進行股權投資和提供經營管理服務，以獲取投資收益和資本增值。產業(yè)投資基金本質上是一種融資媒介，具有以下幾方面的特點：一是投資對象定位明確，限于未上市企業(yè)的實業(yè)投資；二是對項目不僅提供資金支持，而且參與資本管理和運營；三是基金運作過程是融資和投資相結合的過程，投資行為基于企業(yè)的潛在價值，基金可選擇在合適的時機退出以實現(xiàn)資本增值。

二、PPP模式下產業(yè)投資基金應用于農業(yè)的優(yōu)勢

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。此后，全國各個地區(qū)紛紛出臺文件鼓勵推廣政府與社會資本合作模式（即PPP模式）。據(jù)統(tǒng)計，2013～2015年，全國各地推出的PPP項目多達1800多個，總投資高達3.4萬億元。

在實踐過程中，不少地區(qū)采用以地方財政出資，引入社會資本共同成立產業(yè)投資基金的方式，即以ppp模式運作產業(yè)投資基金項目。目前，設立PPP模式下的產業(yè)投資基金主要方向仍然是以交通、城建、公共服務等項目為主，對農業(yè)產業(yè)投資的PPP項目屈指可數(shù)。以江蘇省為例，2015年國家發(fā)展改革委和全國工商聯(lián)推介的PPP項目表中，江蘇省項目總數(shù)為50個，其中交通類、城建類和公共服務類PPP項目分別為16個、8個和7個，占據(jù)項目總數(shù)一半以上，但農業(yè)類PPP項目卻未出現(xiàn)在推介表中。

對政府而言，PPP項目首先解決的是項目建設資金不足的問題，政府可以通過發(fā)起母基金吸引銀行、證券、保險等金融機構或實業(yè)資本投資項目，借用社會資本力量緩解政府負債壓力；其次是解決了地方政府融資平臺的資產負債約束問題，即突破了融資平臺直接負債的模式，改以基金的方式融資，實質上實現(xiàn)了表外化融資；第三是解決了項目經營和資金監(jiān)管問題。基金公司負責項目的具體運作，募集資金則由托管行統(tǒng)一托管。引入PPP模式的農業(yè)產業(yè)投資基金主要用于解決三個問題：一是農業(yè)和農村基礎設施投資不足。從投資現(xiàn)狀看，縣級及以上政府通過財政的轉移支付投資一部分農業(yè)和農村基礎設施建設，但絕大部分投資是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下政府獨立承擔。據(jù)2014年國家審計署報告統(tǒng)計，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%，負債水平遠遠超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受能力，單單依靠財政投資的做法已不現(xiàn)實；二是多元化融資渠道不暢。一方面，農村和農業(yè)項目投資一般具有投入大、生產周期長、抗風險能力弱、回報率低的特點，對社會資本的吸引力不高。另一方面，農業(yè)企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資能力極為有限。由于手中缺乏土地產權、技術專利等抵質押品，在申請小額貸款時尚且需要擔保等條件，更缺乏直接融資的渠道；三是經營管理效率低下。具備準公共產品性質或盈利性較差的農業(yè)項目，由于項目的受益指向比較廣泛，因而容易造成經營管理責任缺失、重建設輕管理的狀況，如農村小型水利設施建設等等；而盈利性較強的農業(yè)項目也可能因為項目管理或資金管理不到位而導致項目運營效率的降低。

三、PPP農業(yè)產業(yè)投資基金的運作模式分析

從現(xiàn)有實踐情況看，目前PPP產業(yè)投資基金依照發(fā)起人的不同可以分為三類，即由政府財政發(fā)起、金融機構發(fā)起或實業(yè)資本發(fā)起，具體到農業(yè)產業(yè)投資基金，筆者認為，這三種運作模式各有利弊。

（一）財政發(fā)起模式

顧名思義，財政發(fā)起模式一般是由省級政府層面通過財政出資成立引導基金，吸引金融機構出資共同成立產業(yè)基金母基金。轄內各地區(qū)申報的項目既要通過省政府的審核，也要通過金融機構的審核。受益權則設定地方政府作為劣后，承擔項目的主要風險，以保障金融機構的本金和收益。由于PPP項目收益相對有限，政府為吸引金融機構一般會給予隱性的擔保。這一模式的優(yōu)點在于項目本身能夠充分體現(xiàn)政府扶持農業(yè)的政策方向，發(fā)揮政策優(yōu)勢，并且政府信用背書能夠為項目增信，缺點則在于政府的風險兜底行為可能帶來金融機構的道德風險，在審查或運作項目過程中更專注項目的收益或引導作用，而忽略風險的規(guī)避和防范。

（二）金融機構發(fā)起模式

金融機構發(fā)起模式中的融資結構由金融機構主導，一般是金融機構聯(lián)合地方大型國企發(fā)起成立有限合伙基金，由金融機構擔當優(yōu)先級的有限合伙人，國企擔當劣后級有限合伙人，金融機構指定的股權投資管理人作為一般合伙人?，F(xiàn)階段，在這一模式中，金融機構合作的大部分國企其實為政府融資平臺企業(yè)，因而項目往往能爭取到財政的貼息保障。這一模式的優(yōu)點在于運作方式更為市場化，較少受到不恰當?shù)男姓蓴_，缺點在于基金雖然由金融機構發(fā)起，但金融機構對項目（特別是專業(yè)性較強的項目）的了解比較有限，可能存在因信息不對稱而帶來的風險。

（三）實業(yè)資本發(fā)起模式

實業(yè)資本發(fā)起模式是指以在某些領域或產業(yè)有專長、有資質和有建設能力的企業(yè)為發(fā)起人，在與地方政府達成項目框架協(xié)議的前提下，通過聯(lián)合銀行、基金等金融機構成立有限合伙基金，金融機構擔當優(yōu)先級有限合伙人，實業(yè)資本作為劣后級有限合伙人（這一模式也可以引入財政資金或融資平臺資金作為劣后級有限合伙人）。產業(yè)投資基金以股權投資方式投資項目企業(yè)。這一模式的優(yōu)點在于實業(yè)資本憑借自身行業(yè)優(yōu)勢可以直接接觸、發(fā)掘優(yōu)質企業(yè)項目，對項目的了解程度要高于前面兩種模式，缺點則在于目前該模式運作的大部分項目依然需要政府增信或財政補貼，以增強項目吸引力和投資人信心。

具體到農業(yè)領域，這一模式很好的解決了農業(yè)產業(yè)資金規(guī)模小、專業(yè)性強、抗風險能力弱、收益率低的問題。實業(yè)企業(yè)通過成立產業(yè)投資基金，可以以自有資金撬動四倍以上杠桿；通過自己發(fā)掘企業(yè)項目，可以深入了解項目的潛力和市場前景；通過政府增信和財政貼息等措施，可以有效抵御項目風險；通過杠桿作用獲取的資金收益，除去付給優(yōu)先級有限合伙人（金融機構）的管理費、通道費和托管費等等，仍然可以在營業(yè)收入一定的情況下提高凈資產收益率。

表1 三種農業(yè)產業(yè)投資基金運作模式比較

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四、目前存在的問題

（一）政策指導和制度規(guī)范有待完善

2001年，原國家計委制定的《產業(yè)投資基金管理辦法》（征求意見稿）并未能正式實施。在國家層面上，目前關于產業(yè)投資基金僅有《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定了創(chuàng)投基金設立、運作和監(jiān)管要求。隨著產業(yè)投資基金的蓬勃發(fā)展，各地區(qū)針對地方實際制定了相應的規(guī)章和指導意見，但存在著不少問題。一方面，相關立法層級較低，效力不高。如浙江、遼寧等省份均是以指導意見和設立方案的形式對產業(yè)投資基金進行規(guī)范，執(zhí)行力度明顯不夠；另一方面，可操作性較差?，F(xiàn)行文件中關于產業(yè)投資基金的發(fā)起、形式設計、組織結構、項目評估、資金投向、退出、風險控制和信息披露等方面或者存在矛盾，或無細則可循，導致在項目實際運營過程中可能存在一些不規(guī)范的做法。此外，由于私募成本明顯低于公募，國內不少產業(yè)投資基金實質上是以私募股權基金的形式來運作，而私募股權基金的管理和運營目前主要依據(jù)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》和《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》，監(jiān)管框架剛剛建立，提及的多為原則性或底線要求，監(jiān)管經驗有待積累。

（二）存在權力尋租風險

PPP模式下的農業(yè)產業(yè)投資項目普遍存在運營周期長、受不可抗力影響大、收益率偏低的特點，在基金設計形式上，農業(yè)產業(yè)投資基金的投資期限一般設計成“3+X”形式，即三年的封閉期，一到兩年的輔導退出期，這些因素決定了農業(yè)產業(yè)投資項目對投資合伙人的吸引力極為有限。在通常情況下，無論是財政資金、金融機構還是實業(yè)資本作為發(fā)起人，最終確定的投資項目基本上反映了地方政府的產業(yè)扶持重心和方向，因此，為促成產業(yè)投資項目能夠成功上馬，地方政府盡可能在政策允許范圍內通過各種方式增強投資項目的吸引力，如僅要求財政出資的收益率與銀行存款利息持平、適當給予項目企業(yè)或實業(yè)資本本身一些稅費減免政策等等。但是，正因為在這一過程中行政干預市場的色彩比較濃厚，也因此帶來了權力尋租的風險。如實業(yè)資本與政府人員合謀，要求對簽訂的項目附加土地出讓要求，繼而以遠低于市場價格的土地出讓給企業(yè)，從中牟利；或以抽屜協(xié)議的方式協(xié)定給予企業(yè)變相補貼，以掩蓋投資項目的真實運營狀況等。

（三）一些農業(yè)企業(yè)具有相對封閉性

以產業(yè)投資基金的方式扶持農業(yè)和農企發(fā)展，除幫助融資外，更重要的是以基金運作方式協(xié)助項目企業(yè)建立良好的企業(yè)內控和財務管理制度，確立合適的發(fā)展戰(zhàn)略，明確市場定位，引導企業(yè)發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，逐步成長壯大。但是，目前我國農業(yè)企業(yè)主要分為兩種，一類是經過股份制改造的國有大型企業(yè)，一類是中小民營企業(yè)。很多國有企業(yè)治理結構和內部機制并不健全，抗風險能力較差，財務報表信息缺失和人為粉飾的痕跡嚴重，企業(yè)的財務狀況和信息獲取和篩選成本較高，讓項目投資機構并不愿意承擔這種風險和成本。中小民營企業(yè)中，采用個體制、合伙制產權形式的不在少數(shù)，家族式經營氛圍濃厚，企業(yè)經營權和所有權沒有合理分割，對外來資本介入具有明顯的排斥心理。除此之外，一些農企經營者自身文化水平和經營水平有限，也使得企業(yè)經營無法突破原有軌道。

五、政策建議

（一）改善農業(yè)產業(yè)投資基金的外部發(fā)展環(huán)境

在國家層面上出臺產業(yè)投資基金的審批和運營規(guī)范性文件，指定專門的監(jiān)督管理機構規(guī)范基金運作。鼓勵推廣PPP模式下的農業(yè)產業(yè)投資基金，地方政府可結合地方經濟發(fā)展和產業(yè)調整實際，以政府引導型的農業(yè)投資基金起步，建立相應的風險補償和激勵機制，同時放寬資本收益和稅費政策，如對農業(yè)產業(yè)投資基金的項目收益延長免稅時限，減免創(chuàng)投基金建立初期的企業(yè)所得稅，減免項目企業(yè)稅費征收等，以吸引金融機構和社會資本參與到投資項目當中，有效建立起農業(yè)與非農產業(yè)以及服務業(yè)的資本紐帶。在基金運作過程中，應明確界定好地方政府、金融機構和實業(yè)資本之間的權責關系，設計合理的多方風險分擔機制，以提升基金運作過程的公開、透明化程度，防止滋生權力尋租和逆向選擇行為。

（二）注重農業(yè)產業(yè)投資基金運營中的風險控制

雖然存在多方風險分擔機制，但基金合伙人應重視農業(yè)產業(yè)項目本身潛藏的風險。地方政府的引導基金應以農業(yè)產業(yè)政策、資源稟賦和產業(yè)發(fā)展方向為指引，充分發(fā)掘和優(yōu)選當?shù)厣a潛力大、市場前景好、信用程度高、技術能力強的企業(yè)項目，并進行嚴謹?shù)目疾煺撟C；金融機構應充分發(fā)揮盡職調查的專業(yè)優(yōu)勢，對投資項目的潛在收益和風險進行可行性評估，高度重視相關企業(yè)的財務分析工作，核查和評估企業(yè)的真實資產狀況、負債狀況和擔保情況，作為形成投資項目最終方案的重要依據(jù)和參考；實業(yè)資本應做好對項目企業(yè)的對接工作，除投資資金外，還應當將先進的管理理念、專利技術和人才資源輸入項目企業(yè)，引導項目創(chuàng)新發(fā)展壯大。

（三）建立多層次多渠道的基金合伙人退出機制

社會資本和民間投資參與設立產業(yè)投資基金的最終目標是實現(xiàn)投資收益的價值增值。因此，退出機制設計是實現(xiàn)投資價值增值的關鍵。從目前資本市場實際情況看，退出一般有四種渠道。一是項目企業(yè)公開上市，投資者可公開出售所持股份，實現(xiàn)資本的超額回報和退出，這一方式是基金合伙人最樂于接受的方式；二是通過柜臺交易或產權交易方式進行股權轉讓。即企業(yè)回購基金合伙人持有的股份，或通過產權交易市場轉售給其他投資人；三是項目企業(yè)被兼并收購，基金合伙人可選擇持有兼并收購后企業(yè)股份或退出；四是通過項目企業(yè)破產清算實現(xiàn)資本退出，這一方式屬于被動退出方式，意味著基金合伙人不僅無法獲得收益，還可能損失部分資本。目前，通過產權交易方式進行股權轉讓是退出的主要方式。因此，地方政府應大力發(fā)展地區(qū)產權交易市場，為企業(yè)間產權轉讓創(chuàng)造有利環(huán)境，以此作為鼓勵農業(yè)產業(yè)投資基金發(fā)展的基礎性工作。

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作者簡介：張曦（1985-），男，江蘇省南京市人，中級經濟師，研究方向：金融。