我國水產養殖規劃環評制度存在的問題和對策研究

冉孟寧

摘 要：我國水產養殖的重要地位和水產養殖與水環境的特殊關系，本文選擇水產養殖規劃環評制度作為切入點，分析了目前我國水產養殖規劃的行政管理機制，對我國水產養殖規劃環評制度存在的問題加以分析，并提出具體的對策。

關鍵詞：水產養殖 ； 規劃； 環評制度； 問題 ； 對策

我國是世界第一漁業大國，是世界第一水產養殖大國，而且水產養殖仍在繼續快速增長中。如何實現水產養殖的可持續發展是政府、企業家、環境保護工作者和水產養殖工作者以及廣大公眾所共同關注的問題。制定科學、合理并與環境相容的水產養殖規劃是保障可持續發展的一個基本條件。

一、我國水產養殖規劃的行政管理機制

《中華人民共和國環境影響評價法》第二章第八條規定“國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明”，“對其組織編制的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃，應當在該專項規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價，并向審批該專項規劃的機關提出環境影響報告書”。

2004年7月經國務院批準的國家環境保護總局文件“關于印發《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍（試行）》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍（試行）》的通知”（環發（2004） 98號）進一步明確了實施環境影響評價的規劃范圍。編制環境影響報告書的規劃的具體范圍（試行）包括農業的有關專項規劃：1.設區的市級以上種植業發展規劃；2.省級及設區的市級漁業發展規劃；3.省級及設區的市級鄉鎮企業發展規劃）和水利相關的專項規劃（流域、區域涉及江河、湖泊開發利用的水資源開發利用綜合規劃和供水、水力發電等專業規劃。

二、我國水產養殖規劃環評制度存在的問題

從我國水產養殖規劃環評工作發展的現狀看，由于起步較晚，且缺乏系統性研究，尚面臨很多問題。這些問題主要來自于非技術性的管理、組織和思想關鍵方面的因素，也包括目前漁業環境和管理體制的影響。

1.規劃環評的定位存在偏差。在我國《中華人民共和國環境影響評價法》第七條中明確提出了“……應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價……”，但同時也指出“……規劃有關環境影響的篇章和說明，應當對規劃實施后可能造成的環境影響作出分析、預測和評估，……”。從中可以看出，規劃環境影響評價只是作為對規劃的環境可行性做決策的工具，而不是一個規劃工具?；蛘哒f，規劃的制定和環境影響評價的整合度不夠。環評工作的結果（報告書）是作為規劃的一個附件，并且作為評判規劃是否通過的條件之一。環評者與規劃者之間形成的是評價與被評價的關系，而不是一體化協作的關系。

2.我國規劃環評工作尚缺乏更為有效的法律保障。規劃環評工作要想取得實效，必須得到必要的立法支持，而且要制度化、常態化。雖然我國環評法要求對規劃進行環境影響評價，但迄今為止尚未出臺全國統一的有關水產養殖規劃環評的專項條例和技術導則，使我國水產養殖規劃環評缺乏有效的法律約束、制度保障和技術參考。

3.缺乏科學、規范、合理的方法指標體系。由于缺乏科學、規范的方法、指標，影響水產養殖規劃環境影響評價的公正合理性。這種技術性缺陷也是我國規劃環評工作發展緩慢的直接原因。

4.環評結果普遍的缺乏約束力。2015年我國已完成許多規劃環境影響評價，并廣泛進行群眾意見征集。但不容回避的事實是，這些環評的質量和環評本身的約束力是值得懷疑的。環評單位從委托方處獲得環評項目，環評結果的好壞直接影響到其業務面和業務量的拓展。這種現象的存在有其深厚的政策根源性和技術根源性。直接制約了規劃環評效果的真正發揮。

三、水產養殖規劃環評制度優化的對策

水產養殖的規劃環評同其他專項規劃環評一樣，涉及范圍廣、內容復雜，無論是評價工作的組織實施，還是評價結果的具體應用都必須遵循一定的制度規范。規劃環評建設向著縱深發展，必然要在更深層面上解決體制和機制問題，從宏觀層面建立并推行規劃環評的有關工作制度。

1.環評制度的優化

（1）實現耦合的管理制度配置。水產養殖規劃是關系到水資源可持續利用的專項規劃。我國在水資源可持續管理方面尚存在很多不完善的地方。這嚴重影響了水產養殖規劃環境影響評價的順利進行和有效實施。比如，由于涉及到的目標水域本身的管理不流暢，在相關資料的收集、權責的劃分、跟蹤和監督等環節都存在明顯的問題。這將導致水產養殖規劃環評甚至規劃本身都是流于形式。所以迫切需要建立宏觀的、背景政策的修葺和完善，只有背景制度藕合了，才能實現有效的管理。首先必須實現規劃的制定和規劃環評之間的制度藕合。

（2）引入第三方審查制度。我國目前的規劃環評經常是規劃主體組織去環評。缺乏對其科學性的監督。往往是流于形勢，走過場，只是作為規劃待批的附件而已。這樣的環評結果是值得懷疑的。對規劃實施的環境影響進行錯誤的評估，不僅起不到環評本身的目的，還在某種意義上對環境質量的惡化起到了為虎作悵的效果。所以有必要引入評價審計制度。由獨立的、具有資格的第三方進行的環評的有效性、科學性和安全性進行審計。比如可以實現各交叉單位的互相盲評，或者成立專家庫進行盲評。

（3）從技術控制進行優化與管理

①建立水產養殖規劃環評方法體系。現有的規劃環評方法在應用于水產養殖規劃環評時有很多的細節需要處理，以充分考慮水產養殖的行業特色。方法不統一，不正確，結果就缺乏可信度。所以應該建立規范、可行的評價方法體系，未環評的實施提供技術基礎。

②建立水產養殖規劃環評指標體系。指標是評價結果獲得的基礎。管理部門應根據規劃的類別制定各自的指標體系，在規范評價行為的同時，減少評價的隨意性和技術風險性。

2.規劃制度的優化。戰略規劃決定了行業的方向。水產養殖的可持續發展需要制定明確的戰略目標，只有目標明確，才能策略得當、控制有力，從而避免發展失控。

（1）正確制定水產養殖發展規劃。科學的水產養殖規劃的制定是我國現階段水產養殖可持續發展的必備條件。而我國目前已有的水產養殖規劃存在著規范目標不明確、對水產養殖環境容量的忽略、具體操作性差和對水環境質量保護的重視程度不夠等問題。所以，所有的水產養殖規劃應制定在充分地考慮水產養殖的環境容量、生態容納量、具體種類的養殖容量的基礎上。

（2）完善水產養殖規劃評價的實施體制。制定了科學的水產養殖規劃并不等于水產養殖的可持續發展可以一跋而就，再完美的規劃如果離開了落實都只是紙上談兵，評價也是規劃實施的一部分。事實上，缺乏執行力是很多評價結果未能實施成功的一個致命弱點。因此主管部門要嚴格監督規劃評價結果的實施，制定嚴格的監督程序。

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