我國生態文明法治建設存在的主要問題及對策探析

樊曉杰

摘 要：生態文明是人類文明發展的必然趨勢，生態文明法治建設是生態文明建設的重中之重。黨的十八屆四中全會指出，用嚴格的法律制度保護生態環境，促進生態文明建設。我國應在以科學發展觀為引領的基礎上，完善生態環境立法、規范生態文明行政、司法關系、拓寬公眾參與渠道等方面，加強生態文明法治建設，推進生態文明的順利實施。

關鍵詞：生態文明 法治建設 和諧 發展

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-067-03

自上世紀80年代以來，人們對生態環境保護的認識不斷加強，提出了“可持續發展”的發展理念，賦予了生態環境保護更為豐富的內涵，生態環境與發展被國家決策層越來越多地關注和重視。正是在這樣的大背景下，黨的十八大報告提出了“大力推進生態文明建設”的響亮口號，并提出了生態文明建設的總體目標。黨的十八屆四中全會首次強調，用嚴格的法律制度保護生態環境，為全面推進生態文明法治建設奠定了堅強的法治基礎?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態文明建設的意見》中再次強調：加快建立系統完整的生態文明制度體系，引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為，用制度保護生態環境；堅持問題導向，針對薄弱環節，加強統計監測、執法監督，為推進生態文明建設提供有力保障。{1}

一、生態文明與生態文明法治建設的科學內涵

（一）生態文明與生態文明建設

生態文明即生態層面的文明，又稱綠色文明。國家環保局副局長潘岳認為：“生態文明，指人類遵循自然生態規律和社會經濟發展規律，為實現人與自然和諧相處及以環境為中介的人與人和諧相處，而取得的物質與精神成果的總和；指人與自然、人與人和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態；指人類用更為文明而非野蠻的方式來對待大自然，努力改善和優化人與自然關系的理念與價值取向。”{2}具體來講有廣義和狹義之分。廣義的生態文明是指人類文明發展的新階段和新形態。它是指人們在改造世界的過程中不斷克服其負面效應，積極改善和優化人與自然、人與人、人與社會的關系，是建設人類社會整體的生態運行機制和良好的生態環境所取得的物質、精神、制度方面成果的總和。它包括人與自然關系的和諧、人與人之間關系的和諧，以及人與社會之間關系的和諧，而不僅僅局限于人與自然的關系。從狹義上講，生態文明就是人類在改造自然以造福自身的過程中，為實現人與自然之間的和諧所做的實際行動和所取得的成果的總和，是一種人與自然和諧相處的狀態。它包括人類保護自然環境和生態安全的思想觀念、法律制度、政策機制，以及維護生態平衡和可持續發展的科學技術、組織機構和實際行動等要素，是這些要素的有機、完美的組合{3}。

生態文明建設是指人類以文明的態度對待大自然，不野蠻開發，不粗暴對待大自然，認真保護和積極建設良好的生態環境；使生態化滲入到社會結構當中，以期維護人類活動對大自然的最小損害并能進行一定的生態建設。

（二）生態文明建設的必要性

我國經歷了30多年的改革開放，無論在經濟上還是在政治上和文化上都取得了舉世矚目的偉大成就，然而同時付出了而且也將繼續付出沉重的環境代價，環境污染、生態破壞、人地關系緊張以及由于地區發展環境差異帶來的財富分配不公等問題，開始成為制約經濟持續發展的瓶頸。無論是維系人們基本生存的耕地、淡水資源，還是支撐經濟持續增長的能源和礦產資源都相對短缺。生態文明建設已成為我國實踐科學發展觀不可或缺的前提條件之一。因此，深入貫徹落實科學發展觀，確保實現2020年全面建成小康社會的宏偉目標，就要求將生態文明建設擺到更加重要的戰略地位。

黨的十八大強調：“建設生態文明是關系人民福祉、關系民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”。{4}黨的十八大報告中提出的“大力推進生態文明建設”和“努力建設美麗中國”的奮斗目標，表明我國的生態文明建設已經從零散的理論探討上升到了國家總體建設戰略的高度，為我國的未來建設重心指明了方向。黨的十八屆四中全會指出，用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，也標志著生態文明法治建設的全面推進，為促進生態文明建設奠定了法治基礎。

（三）生態文明法治建設的緊迫性

生態文明建設需要通過自然科學的研究，解決好生態建設中的各種科學技術問題，從而使人和自然達到和諧共處的目標，但最終目的是處理好經濟發展過程中人與自然的關系。從另一方面看人與自然的關系的好壞、和諧與否，其實就是人與人之間的關系好壞、和諧與否的表現，從這個角度講，生態文明建設是一個社會問題，而解決社會問題必須依靠法治。通過社會科學的研究，解決好生態文明建設中的制度、體制問題，以及個體與個體之間、個體與社會之間的各種關系。這是加強生態文明法治建設的理論根源，也是我們把生態文明建設提高到一個新水平的具體體現。

到目前為止，出現生態被破壞、經濟發展遇到瓶頸、人們生活環境惡化的原因，歸根到底是經濟發展過程中個體、社會、自然三者間利益與矛盾沖突造成的。個體在經濟發展過程中，首選是自身的利益而不是保護生態環境，這是破壞自然和生態環境的最根本的原因。因此在生態文明建設過程中必須首先考慮處理好個體與個體間關系，進而處理好個體、社會、自然三者之間的關系，這也是生態文明建設的根本任務。處理好這些關系的基本途徑是解決好經濟社會發展過程中的制度建設。正如十八大報告中指出的：“保護生態環境必須依靠制度?！眥5}生態文明法治建設的內涵在于：首先，只有法治才能把理念更快地轉化為實踐。生態文明建設不僅要牢固樹立保護生態環境的理念，更重要的是把理念落實在行動上，而理念與行動轉化的催化劑就是法治。其次，只有法治才能處理好各種復雜關系。生態文明建設涉及到社會發展的各個層面，要靠整個社會的共同努力才能實現。當今社會處于經濟發達、思潮涌動、高度社會化的社會，而社會的發展又是得靠每個個體的發展、政府的助推。因此處理好各種復雜的關系，必須依靠法治，法治就是處理各種關系的最合適規范{6}。再次，只有法治才能約束個體的行為。個體行為不僅對其他個體形成影響，同時對社會、自然也產生影響，因此必須把個體行為約束在制度范圍內，以法治來規范人與自然的協調關系。生態文明法治建設，當前第一要務是要大力建立健全生態文明法治體系，從而為經濟社會的永續發展提供堅強保障。

二、當前我國生態文明法治建設存在的主要問題

近幾年來，我國在生態環境治理方面取得了較大的成績，基本形成了我國生態文明法治的基本架構，但仍與十八大報告中的要求及十八屆三中、四中全會的具體部署中對于生態文明建設的總體要求相差甚遠，仍需要在此基礎上根據實際情況做出相應的調整甚至重構。目前我國生態文明法治建設還存在以下幾個問題。

（一）生態文明立法滯后

改革開放以來，我國環境資源立法盡管取得了不小的成就，但由于長期缺乏頂層設計、宏觀規劃和整體協調，以至于在法律體系方面，我國目前仍缺乏一部真正意義上的環境保護方面的基本法，缺乏一部統一的生態文明建設法。在缺少統一有效涵蓋面廣泛的生態文明法律的同時，立法的指導思想也較偏頗。已出臺的生態文明相關法律的指導思想并沒有以生態系統理論來統攝整個環境立法的過程。我國現行環境資源法律體系的框架存在著結構性的缺陷，比較突出的問題是：環境基本法的應有地位沒有得到立法確認，缺乏綜合性的自然資源保護法律以及缺少可操作性的程序法；現行環境法律法規尚不健全，比較突出的問題是：立法供給不足，現行生態文明法律法規內容滯后以及某些規定缺乏合理性；相關法律的可操作性不夠，過于原則，缺乏配套的法規、規章和實施細則；有些在立法技術上也不夠合理{7}。

（二）生態保護行政主導化傾向嚴重

我國生態環境保護一直強調行政為主導，政府在生態文明建設中起著決定性的作用，這種體制在我國有深遠的歷史淵源{8}。雖然我國以行政為主導的環境保護行為在近幾十年來取得了巨大成就，但不可否認也存在著一定的局限性：首先，它主要適用于污染防治方面，而對自然資源保護和生態環境建設則略顯不足。其次，行政主導在強調嚴格隸屬關系的同時，也容易異化出部門分割、條塊分割的痼疾。生態環境系統是一個有機聯系的整體，但我國在管理體制上將其人為地分割為土地、農牧、林業、海洋、礦產、水利等諸多產業部門和行政區劃，這些行政部門和行政區劃的第一職能并不是保護生態環境資源，而是通過開發利用自然資源創造經濟效益，環境保護行政主導強調的是擴大環境保護職能部門的權力，必然增加與相關產業部門和地方的權力沖突，造成體制上的混亂，反而導致行政主導的削弱。

（三）生態司法保護功能發揮不足

一是生態保護領域司法與行政的功能錯位。其中環境行政訴訟和環境行政賠償自不必說，大部分環境民事案件也必須是先經過環境行政部門處理后，法院才可受理，這在環境污染案件中很明顯；而對于自然資源保護案件，也是由于行政部門不愿介入，才主要由法院受理。我國刑法關于環境和自然資源方面的罪名大部分都是自然資源方面的，與這種偏差不無關系。這種偏差降低了環境司法的地位和功能，也降低了環境法治的功能。

二是生態保護領域公法私法的功能錯位。我國現行環境司法主要分為五個領域，其中私法領域只占1/5，而公法領域占4/5。我國自然資源為國有，這使民法的保護功能受到限制，只能以刑法越俎代庖，這使我國的自然資源保護具有了嚴刑峻法和泛刑罰主義的色彩。在實踐中大規模的自然資源破壞往往與產權不清、管理體制混亂這些民事和行政因素有關，在這種情況下，追究刑事責任既有難度也不現實，這就大大降低了法律的尊嚴，反過來又更加助長了破壞自然資源的行為。

（四）公民生態文明法治觀念較淡薄

我國大部分法律都是調整人與人之間的關系，而環境法既調整人與人的關系，也調整人與自然的關系。調整人與人關系的法律規范直接涉及權利主體的切身利益，人們對于守法問題比較重視，在這種情況下守法有比較堅實的社會基礎。對人與自然關系的調整則有所不同，沒有一個主體以自然的名義對人的破壞自然行為提出權利保護的主張，在人與自然的法律關系中，守法更依賴自覺而不是權利人的壓力，與其他部門法相比，環境守法觀念的增強更為重要，也更為困難。我國現行公有制條件下，自然資源權利主體更為抽象，公民遵守生態法治觀念較為淡薄，環境守法的社會基礎比較薄弱。

三、加強我國生態文明法治建設的路徑選擇

（一）培育現代科學的生態法治觀念

現代生態法治觀念的形成與否，是判斷一個國家、民族文明發展水平的重要標志，也是社會整體現代化的一個組成部分。以人為本，全面、協調、可持續發展的科學發展觀包含了意識形態和思維方式的重大變革，其中現代生態法治觀念就是重要內容之一。在科學發展觀的框架內，現代生態法治觀念的表現主要有以下方面：科學發展觀提出要統籌人與自然的和諧發展，堅持可持續發展。經濟發展要走低消耗、高效益的路子同時要重視社會效益和生態效益。要在保護中依法開發，在開發中依法保護；科學發展觀追求社會整體的可持續發展。“五個統籌”的核心理念就是追求法治保護下的社會的全面、協調和可持續發展；科學發展觀堅持以人為本，也充分體現了生態觀念的價值目標。生態觀念的根本價值目標，應該定位在人與自然的和諧相處，通過依法保護和建設自然環境，促進自身的發展。

（二）完善生態環境立法

我國環境保護法頒布以來，法律的調整范疇基本上未發生較大變化，環境法在立法上也未按照時代的發展進一步轉型，依然主要是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系。事實上，環境保護不僅包括對已發生污染的治理策略，還包括對現有環境的如何保護。然而我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。黨的十八屆四中全會指出，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規。筆者以為今后環境立法的著重點應體現在以下幾個方面：

1.確立尊重生態文明自身發展規律的立法精神。人類作為地球生態自然界的一部分，應當尊重其它生命物種，與生態自然和諧相處，確立尊重生態自然自身發展規律的立法精神，由環境資源利益的代內公平向代際公平轉變，把眼光放長遠，摒棄以當代人短期利益為中心的傳統思想，摒棄犧牲后代利益為中心的竭澤而漁的發展戰略，從而重新建構新的法律體系。

2.立法重心向“預防和保護優先”傾斜。低能耗、低物耗的集約型生產方式是一種能預防環境污染和環境破壞的生產方式，它要求一切發展活動都應事先考慮后果。因此，必須將立法重心向“預防和保護優先”傾斜。突出建立健全清潔生產、源頭削減、環境影響評價等一系列環境預防制度，強調從源頭上治理。

3.及時對不合時宜的舊法進行修訂。由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議于2014年4月24日修訂通過，2015年1月1日起施行后的《中華人民共和國環境保護法》，經過了25年來的第一次修訂，使我國環保法律實現了與時俱進，開始服務于公眾對依法建設“美麗中國”的關注和期待。同時，要及時清理、修訂和《環保法》不相符的政策法規，借鑒美國20世紀70年代的做法，從國家層面下發通知，要求國家各部委和地方政府對本部門本級政府的政策、法規進行清理，定期提交清理報告。

（三）建立系統完整的生態文明制度體系

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次系統闡釋了生態文明制度體系，提出用制度保護生態環境。黨的十八屆四中全會指出，要實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。

1.強調建立源頭防范制度。生態空間和自然資源是人類賴以生存的基礎，是中華民族偉大復興的保障。習近平總書記指出：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實?！碑a權不明晰會造成最直接結果就是“公地悲劇”{9}的發生。從公共利益角度考慮，對自然資源實行用途管制，用途管制應超越產權規定對自然資源進行管理，強調雖然有些資源屬于某些主體，但用途必須服從國家統籌規定。從而從源頭上建立有效的防范制度。

2.建立嚴密的過程管理制度。由于過去在資源使用與開發過程中，沒有體現資源稀缺狀況和開發中對生態環境的損害，在今后的制度規定中應“堅持使用資源付費原則和誰受益、誰補償原則”，達到損害生態環境的行為要受到懲罰及對受害人群進行補償，對保護生態環境生態行為進行獎勵和補償，以激勵市場主體自覺保護環境，促進環境與經濟協調發展。

3.建立嚴厲的責任追究制度。對于出現重大環境問題可從兩個方面著手，一是為了政績不顧環境的某些地方官員，強調突出終身追究責任，使其不能違規；二是為了經濟不顧環境的企業要加大懲罰力度，使其不敢違規。

（四）加大生態行政執法和司法保護力度

法律的生命力在于實施。要建立獨立的執法監督機制，如制定環境督查條例、設立獨立執法和監管的垂直管理機構，監督各個環保部門。

1.環境執法應當增強依法行政意識。隨著公民權利意識增強，若行政決定沒有法律依據、不依照法律程序，可能被認為不公平甚至尋租，環保等相關部門可能因此成為被告。要健全問責機制，比如推進污染物減排，嚴格問責是關鍵。比如，新環保法新增“按日計罰”的制度，將倒逼違法企業迅速糾正污染行為。新環保法對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段，對情節嚴重的環境違法行為使用行政拘留，對有弄虛作假行為的環境監測機構以及環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構，規定承擔連帶責任。

2.健全行政執法和刑事司法銜接機制。司法要支持、加強、補充行政執法，并在某些方面發揮制約監督作用，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。一是行政與刑事責任融合是環境執法發展的方向，將目前環境行政責任上升為刑事責任，環境執法部門需要檢察院、法院的密切配合。二是民法、物權法的逐步完善能夠促進環境保護范圍的逐步擴大。三是執法和司法認定上要有進行科學界定，因為目前的立法中一般號召性的規定較多，義務和法律責任的規定較少，執法環節相對比較薄弱。四是正確理解和掌握加大環境執法力度。執法是末端環節，但不能僅依靠末端來解決全部問題，這樣會本末倒置，不但治標不治本，還有可能會激化矛盾，付出無謂的代價。

3.落實環保公益訴訟制度。黨的十八屆四中全會指出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權造成環境污染的行為，應該督促其糾正或提起公益訴訟。進一步落實新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

（五）拓寬對生態文明建設的公眾參與度

人是生態文明建設的重要建設和享用主體，生態文明建設需要廣泛的公眾參與。{10}公眾參與是指公眾依照相關的法律法規以及規章制度，平等的享有參與和自己環境利益相關的一切法律活動，參與的主體主要包括公民、政府以及團體組織。參與的范圍主要包括：環境的立法、決策、監督、救濟等幾個階段實施的生態環境法律活動。當前我國公眾參與存在著諸多問題，比如，參與意識不強、參與渠道少、公眾參與的法律制度不完善、公眾參與激勵條款不足等等。因此，需要通過制定環境教育法，明確規定公民的環境權，加大環境信息公開的力度，拓展公眾參與的范圍，以及完善環境公益訴訟制度等方式，來完善我國公眾依法參與生態文明建設法律制度。生態文明建設需要強有力的法治保障，在我國的生態文明法治建設過程中，環境保護領域最需要公眾的參與，應通過研究公眾參與制度并設計出具體的法律制度，來充分發揮公眾在生態文明法治建設中的作用。其目的是確保公眾有權參與生態文明建設的各種法律活動，便于公眾有效地保護生態環境，維護公眾的環境利益。因此，構建公眾參與生態文明建設的法律制度，對于推動我國的生態文明建設具有重要的現實作用和深遠歷史意義。

綜上所述，要實現十八大報告中提出的“美麗中國”的建設目標，就必須保護我們賴以生存的生態環境，必須大力推進生態文明建設。加強生態文明法治建設是推進生態文明進程的根本保障，要通過生態文明法治建設實現人與人、人與自然、人與社會和諧共生、良性循環、協調發展的根本目的。

注釋：

{1}中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見.人民日報，2015.5.6

{2}潘岳著.社會主義與生態文明.中國環境報，20071019

{3}胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2007.24

{4}參見人民網http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html

{5}胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告.人民出版社，2012

{6}顧鈺民.論生態文明制度建設.福建論壇·人文社會科學版，2013（6）

{7}萬勁波.生態文明時代的環境法治與倫理[M].化學工業出版社，2007

{8}http：//www.doc88.com/p-715936964517.html

{9}“公地悲劇”這一概念由美國學者哈定提出，它揭示出：公地作為一項資源或財產有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權，但沒有權利阻止其他人使用，從而造成資源過度使用和枯竭。

{10}王超.國內外生態文明視野下的公眾參與制度探析[J].法制與經濟（中旬），2012（7）

參考文獻：

[1] 馬世俊著.中國生態學透視.北京科學出版社，1990

[2] 金瑞林.汪勁著.20世紀環境法學研究評述.北京大學出版社2003

[3] 張璐.環境產業的法律調整.科學出版社，2005

[4] 王燦光.論我國環境管理體制立法存在的問題及完善途徑[J].政法論壇，2003

[5] 呂忠梅，生態文明建設的法治思考.法學雜志，2014（5）

（作者單位：河南省濮陽高新技術產業開發區勞動就業培訓中心 河南濮陽 457000）

（責編：若佳）