我國農(nóng)村土地整治權屬管理存在的問題及對策研究

王軍強 胡曉光 岳穎 別雪艷

摘要：土地權屬管理工作是農(nóng)村土地整治的重要組成部分，通過對比分析指出我國農(nóng)村土地整治過程中土地權屬管理存在的問題，并借鑒他國的優(yōu)秀經(jīng)驗，提出對策，以期為我國農(nóng)村不動產(chǎn)登記、土地整治等工作的開展提供理論支持。

關鍵詞：農(nóng)村；土地整治權屬管理；對策；不動產(chǎn)登記

一、內(nèi)涵及內(nèi)在關系界定

農(nóng)村土地整治工作涉及集體土地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等眾多權利主體，是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、促進土地集約利用的重要手段，在挖掘土地生產(chǎn)潛力，保障糧食生產(chǎn)安全，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等層面發(fā)揮著重要作用。而土地權屬管理是指土地整治過程中涉及到的土地所有權、土地使用權調(diào)整以及在其上設定的他項權利的調(diào)整、確認以及變更登記的行為，是國家用以確立、調(diào)整和處理土地權屬關系的一系列法律、行政和技術的措施。土地權屬管理是農(nóng)村土地整治的基礎性工作，貫穿始終。我國農(nóng)村集體土地的權屬關系受社會、歷史影響顯得尤為復雜，客觀上增加了土地整治權屬管理的工作難度。本文基于文獻資料法和對比分析法，指出我國農(nóng)村土地整治過程中土地權屬管理存在的問題并提出建議，對實現(xiàn)土地產(chǎn)權明晰、促進土地規(guī)模化經(jīng)營、保障農(nóng)戶權益具有重要意義。

二、土地整治權屬管理中存在的問題

當前我國農(nóng)村土地整治及權屬管理工作的開展主要由政府及相關部門主導并組織推進，整治資金來源也多依賴于政府投入。因此在相關法律制度、政策環(huán)境尚未健全的情況下，我國農(nóng)村土地整治權屬管理中涉及的地籍測量與調(diào)查、資源評價、權屬調(diào)整、土地登記、權屬爭議調(diào)處等工作仍存在諸多問題，主要集中于以下幾個層面。

（一）相關法律體系不完善

從世界范圍看，開展土地整治較早的國家和地區(qū)對土地權屬管理法律體系建設則較為重視。例如：德國作為現(xiàn)代農(nóng)村土地整治的發(fā)源地，在農(nóng)村土地整理過程中，對土地整理所涉及的規(guī)劃設計編制、田塊權屬調(diào)整及合并等問題有著明確的規(guī)定；日本的《耕地整理法》，我國臺灣地區(qū)的《土地法》、《土地重劃專章》等法律對土地整治及權屬管理制度也做出了較細致的說明；美國在調(diào)處土地權屬爭議方面建立了強有力的申訴裁決、審判及執(zhí)行機制。建國以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)過多次變動，政策法規(guī)缺乏連貫性，在土地權屬管理方面存在立法模糊，法律適用不統(tǒng)一的現(xiàn)象，使得在遇到具體土地權屬爭議問題時缺乏強勁的法律支撐。此外，也存在政策約束，權屬調(diào)整協(xié)調(diào)難度大的問題，如“我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地承包期為30年，期內(nèi)發(fā)包方不得收回和調(diào)整承包地”，這一規(guī)定在一定程度上制約了農(nóng)戶地塊的權屬調(diào)整。

（二）相關機構設置及工作主體不明確

《中華人民共和國土地管理法》及國土部的相關文件指出，在土地整治工作開展過程中政府的土地行政主管部門僅起指導及行政審批作用，而下設事業(yè)單位是土地整治項目的具體實施主體。在具體實踐中，土地整治執(zhí)行機構主要指各省、市國土資源廳（局）負責土地整治工作的直屬事業(yè)單位（通常為土地整理中心），因兩單位是隸屬關系，針對于土地整治具體項目，行政主管部門與執(zhí)行部門之間容易產(chǎn)生工作主體不明、職責不清的現(xiàn)象。土地整治權屬管理項目涉及的機構除行政主管部門及下屬事業(yè)單位以外，還包括項目招投標機構、可行性研究編制機構、設計機構、預算機構、工程施工及監(jiān)理機構等各從業(yè)機構的參與，我國的法律對所涉及相關機構的職責也未做出特別清晰的規(guī)定。此外，對于解決土地權屬爭議機構的設置，我國《農(nóng)村土地承包法》只是構建了“土地承包仲裁機構”的想法，對其涉及的職責范圍、仲裁程序等內(nèi)容并未做出明確規(guī)定，使得在處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權爭議案件過程中也未能發(fā)揮實質(zhì)性作用。

（三）公眾參與不足

土地權屬調(diào)整方案的產(chǎn)生是一個公開的、民主的過程，因此也需要公眾參與的程序來予以保障。當前我國的土地整治權屬調(diào)整方案公眾參與意識淡薄、導致方案的編制缺乏足夠的群眾基礎，導致在具體開展過程中易產(chǎn)生障礙和意見分歧。一方面是由于我國基層土地權屬管理制度不健全，基層項目參與人員配套不足且技術素質(zhì)欠佳，造成對公眾的宣傳不到位；另一方面，我國現(xiàn)行法律僅對公眾參與方案編制做了原則性規(guī)定，如土地權屬調(diào)整方案應征得60%以上土地權利人的同意并進行公示等，然而對方案有異議的土地權利人應如何行使其申訴權利，公眾如何行使發(fā)言權、方案后續(xù)如何修改完善等內(nèi)容則缺乏全面性的、可操性作的規(guī)定。

（四）技術理論體系不健全

土地權屬調(diào)整工作具有系統(tǒng)性、專業(yè)性及綜合性的特點，為保障土地整治權屬調(diào)整工作開展的科學性，需要充足的專業(yè)理論知識和規(guī)范化的技術標準做后盾。在相關技術理論領域，西方發(fā)達國家發(fā)揮著較好的示范性作用，如德國對土地權屬管理中各關鍵環(huán)節(jié)（整治前后的土地現(xiàn)狀調(diào)查、土地評估、土地分配等）所需的技術手段，構建了科學化的衡量標準；美國則更注重于高科技信息手段（如GIS系統(tǒng)）對土地進行管理。而我國則缺乏相應的技術理論基礎，極大程度的限制了土地整治權屬管理工作的開展。

三、土地整治權屬管理問題的解決對策

（一）建立健全相關法律體系

首先，隨著我國農(nóng)村土地整治項目的不斷開展，《土地整治》的相關法規(guī)也應適應發(fā)展趨勢做出合理調(diào)整，對涉及的土地產(chǎn)權確認、分配、評估、置換、重劃等內(nèi)容也急需法律來加以規(guī)范；此外，立法機關針對一些土地權屬立法模糊的現(xiàn)象，也應及時對相關法律進行修訂或做出權威解釋。其二，完善不動產(chǎn)登記制度，加快推進農(nóng)村土地確權登記進程，在具體土地確權過程中應堅持遵循歷史、注重現(xiàn)實的原則，切實保障人民群眾的合法權益，為我國農(nóng)村集體土地經(jīng)營權入市創(chuàng)造條件。其三，土地整治權屬管理的法律體系應繼續(xù)堅持以授權性規(guī)則為主的立法方式，以激發(fā)民眾參與的主動性，同時注重完善土地物權體系，加強土地整治工作機制建設。最后，深化農(nóng)村土地制度改革，充分發(fā)揮市場在土地資源優(yōu)化配置中的杠桿調(diào)控作用，努力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建設用地市場。

（二）規(guī)范土地整治相關機構的設置

通過立法規(guī)范土地整治相關機構的設置，明確其職能權限、行業(yè)規(guī)范，同時加強各部門的分工與合作、提高部門間的銜接度，充分發(fā)揮土地權屬管理的主體作用。此外，通過修訂關于土地權屬糾紛處理的模糊與矛盾之處的相關法規(guī)，加大土地權屬爭議的調(diào)處力度。在具體調(diào)處土地權屬爭議過程中，成立調(diào)處領導小組，注重各部門間的協(xié)調(diào)性；制定土地權屬爭議應急處理預案，預防土地權屬調(diào)整中的突發(fā)事件；加強各級組織與法律服務機構的權屬糾紛的接待咨詢工作，建立長效的、合理的調(diào)處機制和調(diào)處方式，合理引導土地權屬調(diào)整范圍，及時化解矛盾以防治爭議升級。

（三）鼓勵公眾參與

借鑒德國、日本、美國在土地整治中的先進經(jīng)驗，加強公眾參與土地權屬管理組織機構的設置。為充分發(fā)揮農(nóng)戶在土地權屬調(diào)整過程中的“主人翁”地位，除政府設置的常規(guī)機構（如公眾隨訪中心、熱線電話等）以外，還應該設置一些非盈利性的民間機構（可由村集體組織、村民組成）。同時加強民意調(diào)查制度、信息公開及聽證會制度等制度的建設，注重土地權屬管理相關知識的科普宣傳，切實保障土地整治權屬調(diào)整中公眾的參與性。

（四）加強理論體系建設，并引入市場機制

開展土地權屬調(diào)整的技術支撐理論的研究，盡快建立適合我國國情的土地現(xiàn)狀調(diào)查、評估、分配、置換等技術方法和標準體系，并進行土地信息化管理的探索；而且加強相關從業(yè)人員的技術培訓，為具體工作的開展奠定理論基礎。此外，有序推進我國農(nóng)村市場化進程，建立產(chǎn)權調(diào)整要素市場，構建評估機制，充分發(fā)揮市場的中介服務作用；同時注重土地股份制改革，因地制宜地探索土地整治權屬調(diào)整新模式，為我國農(nóng)村不動產(chǎn)登記等土地權屬管理工作的有序推進創(chuàng)造條件。

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（作者單位：河北盛世圓福項目管理集團有限公司）