城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展存在的體制障礙解讀與思考

付永昌

[摘 要]我國城鎮(zhèn)發(fā)展的體制背景十分特殊，是由我國兩個歷史階段以及兩個基本矛盾所導(dǎo)致的。兩個歷史階段指的是在改革開放之前，我國在工業(yè)化的建設(shè)過程中進(jìn)行資本原始積累的過程，在前30年大城市迅速發(fā)展，在后20年小城鎮(zhèn)大量出現(xiàn)，由于體制背景較為特殊，使城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的過程中所存在的體制性障礙難以解決，使我國的小城鎮(zhèn)處于需要盡快發(fā)展，但是持續(xù)發(fā)展又很艱難的境地。兩個基本矛盾指的是基本國情矛盾以及體制的矛盾，基本國情的矛盾指的是人地關(guān)系處于高度緊張狀態(tài)，體制的矛盾指的是城鄉(xiāng)二元的分割結(jié)構(gòu)。有研究說明，人地關(guān)系處于高度緊張的狀態(tài)會使勞動力產(chǎn)生許多剩余，而由于城鄉(xiāng)的分割體制，導(dǎo)致這些勞動力留在狹小的土地上，使人地關(guān)系的矛盾加劇，形成了惡性的循環(huán)。因此，要想使城鎮(zhèn)健康、快速、可持續(xù)發(fā)展，就要解決城鎮(zhèn)的體制性障礙。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)；可持續(xù)發(fā)展；體制障礙

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.147

[中圖分類號]F205 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）04-0-02

在我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，城市的可持續(xù)發(fā)展是十分重要的組成部分。筆者在深刻認(rèn)識到城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展涵義后，對當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中存在的諸多可持續(xù)發(fā)展的體制性障礙的原因進(jìn)行了深入的分析探究，這些原因主要包括：①缺乏科學(xué)合理的布局；②沒有完善的發(fā)展城鎮(zhèn)的宏觀指導(dǎo)、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的體制；③城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏科學(xué)的監(jiān)測體制；④城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)阻礙了城鎮(zhèn)的發(fā)展；⑤城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏融資以及投資的體制；⑥城鎮(zhèn)管理制度的行政等級化使各個城鎮(zhèn)的平等發(fā)展受到限制；⑦人口聚集與土地聚集的進(jìn)程不同步；⑧不完善的土地制度設(shè)置、城鄉(xiāng)二元戶籍的管理體系；⑨不健全的環(huán)境保護(hù)的機(jī)制。以上這些原因造成了城鎮(zhèn)的環(huán)保效果較差，阻礙了人們從農(nóng)村遷移到城市，使我國城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展速度減緩。本文探究了城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展存在的體制障礙。

1 不完善的土地制度設(shè)置

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中土地制度對于同步聚集人口與土地有十分重要的意義。我國實行的土地所有制形式是集體所有以及全民所有形式，因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中會關(guān)系到轉(zhuǎn)換以及優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地的問題，對于推動城市化的進(jìn)程發(fā)揮著重要的作用。但是我國當(dāng)前土地制度的情況阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展。主要體現(xiàn)在，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用土地大都是低價或是無償使用，為了使土地的成本得到節(jié)約，很多村莊都選擇在自己所在的村莊土地上辦廠，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局非常分散，重復(fù)以及分散地建設(shè)許多基礎(chǔ)設(shè)施。這種分布限制了資金、土地以及人口等流動的城鎮(zhèn)化要素，使有效的配置資源很難形成一定的規(guī)模，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的提高以及發(fā)展。其次，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)土地時，只能應(yīng)用土地征用這種形式，但由于沒有明確地規(guī)定土地征用所適用的范圍，而且，沒有應(yīng)用強(qiáng)有力的制度進(jìn)行約束，在一些地區(qū)土地征用制度變成地方政府增加財政收入以及追求政績的手段。用低廉的價格征地，再用高昂價格出讓，這既與土地征用的最初目的相悖，也更容易產(chǎn)生官員貪污受賄等腐敗現(xiàn)象，而且也不利于農(nóng)民的進(jìn)城，使農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)所需的成本大增，造成很多地方人口轉(zhuǎn)移落后于土地轉(zhuǎn)移，使新征得的城鎮(zhèn)土地低效利用甚至閑置。再次，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的制度十分不完善，進(jìn)行農(nóng)用地的生產(chǎn)時，很難提升生產(chǎn)效益及規(guī)模效益，不僅不能給農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)提供資金的幫助，也不能將承包土地的問題解決，還減緩了城鎮(zhèn)化建設(shè)以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)。最后，農(nóng)村宅基地處于無償使用的狀態(tài)，這既導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的利用效益非常低下，還很難形成與農(nóng)村宅基地相關(guān)的流通市場，使城鎮(zhèn)化與用地的矛盾進(jìn)一步激化。

2 城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏科學(xué)的監(jiān)測體制

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的監(jiān)測體系存在一些問題，一方面，城鎮(zhèn)化水平的評價指標(biāo)不能將城鎮(zhèn)化的實際水平如實地反映出來，不能給政府的決策提供精確的依據(jù)。戶籍身份是衡量我國城鎮(zhèn)人口多少的標(biāo)準(zhǔn)，但是由于我國城鎮(zhèn)長期實行的是城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，嚴(yán)格管理農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)人口，造成很多實際中生活在城鎮(zhèn)的居民不能獲得城鎮(zhèn)的戶口，使城鎮(zhèn)化的計算值低于真實的狀況。由于不規(guī)范地界定城鎮(zhèn)人口的標(biāo)準(zhǔn)，使計算城鎮(zhèn)化的水平十分不真實。另一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展的指標(biāo)評價不重視生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)，只重視社會經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)，主要表現(xiàn)在考核的方面，考核內(nèi)容主要為財政收入、人均收入以及國內(nèi)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，考核內(nèi)容中居民生活質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)很少，即使提到也缺乏精確的考核指標(biāo)。在這種評價城鎮(zhèn)發(fā)展的方向指引下，很多領(lǐng)導(dǎo)追求短期的業(yè)績表現(xiàn)，重視經(jīng)濟(jì)增長的速度，而忽視了城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境中的可持續(xù)發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)二元戶籍的管理體系

從20世紀(jì)50年代開始，我國就已構(gòu)建了城鄉(xiāng)二元戶籍的管理體系，將居民分成農(nóng)村居民以及城市居民兩類，而且在社會保障、子女上學(xué)、糧食的供應(yīng)及就業(yè)方面享用的政策并不相同，城鎮(zhèn)居民所享受的社會待遇比農(nóng)村居民要優(yōu)越的多。建立城鄉(xiāng)二元戶籍的管理體系是在剛解放的背景下，當(dāng)時的工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、資金缺少，在國家的總收入中輕工業(yè)以及農(nóng)業(yè)的占比較高，而且國際環(huán)境比較封閉，西方國家的外交、軍事以及經(jīng)濟(jì)都處于封鎖的狀態(tài)下，因此，我國不得不艱苦奮斗、自力更生地進(jìn)行社會主義的建設(shè)。在這種條件下，想要加快工業(yè)發(fā)展的意識更加強(qiáng)烈，為了使工業(yè)迅速發(fā)展，就實施了以農(nóng)養(yǎng)工戰(zhàn)略，在不放松農(nóng)業(yè)的情況下，大力發(fā)展重工業(yè)，集中所有的資金建設(shè)工業(yè)化。但當(dāng)條件產(chǎn)生變化后，國家并沒有將發(fā)展戰(zhàn)略作出相應(yīng)的調(diào)整，改善城鄉(xiāng)二元戶籍的管理體系。盡管改革開放對于城鄉(xiāng)戶籍的管理要求逐漸放寬了，尤其是使農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變的標(biāo)準(zhǔn)放寬了，但是從根本上并未改善城鄉(xiāng)二元戶籍的管理體系，農(nóng)村人口想要進(jìn)入城鎮(zhèn)中，戶籍問題是比較大的阻礙。

4 不健全的環(huán)境保護(hù)機(jī)制

城鎮(zhèn)加快可持續(xù)發(fā)展速度的基礎(chǔ)就是要建立良好的生態(tài)環(huán)境。我國的城市環(huán)境保護(hù)機(jī)制是由政府負(fù)責(zé)的，然而，目前，城市環(huán)境保護(hù)機(jī)制并不完善，使城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境無法得到保證。想要使環(huán)境的污染問題得以解決、生態(tài)環(huán)境得到良好的改善，政府就要投入關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的資金。盡管當(dāng)前城鎮(zhèn)環(huán)境需要改善，但是由于我國政府是唯一投資主體，而且我國人口較多，因此造成資金不充足，對于保護(hù)環(huán)境方面的投資主要集中在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及工業(yè)污染的領(lǐng)域中，而對于城鎮(zhèn)的工業(yè)污染、交通污染、生活污水以及生活垃圾等投入的資金很少。當(dāng)前我國的環(huán)境保護(hù)機(jī)制與國際中的運營市場化及環(huán)保產(chǎn)業(yè)化相比有明顯的不足，比如：我國城鎮(zhèn)處理生活垃圾的工作十分具有挑戰(zhàn)性，因為我國城鎮(zhèn)的生活垃圾每年的增長速率越來越快、垃圾量很大，而其中只有不到十分之一的垃圾能進(jìn)行資源利用以及無害處理，很多垃圾只能進(jìn)行簡單的填埋，甚至有的垃圾堆放在露天下，嚴(yán)重污染了環(huán)境，還浪費了許多珍貴的土地資源。因此，要通過國際化的處理方式，發(fā)展處理垃圾的產(chǎn)業(yè)，使垃圾產(chǎn)業(yè)的法規(guī)以及政策得到優(yōu)化調(diào)整，讓主要負(fù)責(zé)處理垃圾的企業(yè)能獲得利潤，增強(qiáng)公民分類丟垃圾的意識，減少垃圾的數(shù)量。

5 城鎮(zhèn)管理制度的行政等級化使各個城鎮(zhèn)的平等發(fā)展受到限制

我國的城鎮(zhèn)是由各地行政管理所在地進(jìn)行發(fā)育以及演化而來，這是世界上其他國家的城市化發(fā)展與我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展不相同的特點。因為我國行政管理的體制改革較為落后，就使得把計劃經(jīng)濟(jì)的管理體制作為基礎(chǔ)的行政管理的權(quán)限在級別不同的城市資源分配中，所造成的影響依然十分大，因為城鎮(zhèn)管理者提升福利待遇以及改善生活環(huán)境與行政的權(quán)限利益是一體的，導(dǎo)致資源分配的不均，通過行政權(quán)限的作用，資源向上級城市轉(zhuǎn)移，從而使居住在這些城市的居民福利待遇得到提升，生活環(huán)境得到改善，這樣就限制了行政等級比較低的城鎮(zhèn)發(fā)展水平和發(fā)展機(jī)會，與其他中型或者大型城市相比失去了公平競爭的機(jī)會。

6 結(jié) 語

我國城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中出現(xiàn)了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、不科學(xué)的城鎮(zhèn)布局以及規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、人口要素聚集的動力不足等問題。這些問題的出現(xiàn)是因為城鄉(xiāng)二元分割的體制造成的，只有突破建設(shè)城鎮(zhèn)的體制性障礙，就能實現(xiàn)城鎮(zhèn)的繁榮以及可持續(xù)發(fā)展。從短期來看體制對于發(fā)展建設(shè)城鎮(zhèn)的主要障礙是體制不合理導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、人口要素的聚集受到了阻礙，從長期來看體制障礙會使城鎮(zhèn)形成不合理的布局及規(guī)劃，不利于城鎮(zhèn)形成特色以及發(fā)揮優(yōu)勢，而且長此以往會使城鎮(zhèn)自我促進(jìn)、自我協(xié)調(diào)以及自我約束的可持續(xù)發(fā)展體系難以建立。因此，只有消除城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展中的體制障礙，才能使城鎮(zhèn)加快可持續(xù)發(fā)展的速度。

主要參考文獻(xiàn)

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