基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村土地管理問(wèn)題探討

王景林

摘 要 在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下，需要進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而農(nóng)村土地管理無(wú)疑是其中的核心問(wèn)題。在分析我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理中存在主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理對(duì)策進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村土地管理；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2016）12--02

在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)村和城市具有相互依存、相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程中，土地資源的合理規(guī)劃、利用和管理是其中的重要內(nèi)容。土地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本資料，只有正確處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地管理問(wèn)題，才能更好地解決“三農(nóng)”問(wèn)題，持續(xù)增加農(nóng)民收入和提升城鎮(zhèn)化水平。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地管理中存在的主要問(wèn)題

1.1 農(nóng)村土地征收和補(bǔ)償制度不完善

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展用地需求的不斷增長(zhǎng)，大量農(nóng)村土地需要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，同時(shí)也產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。但是，由于全國(guó)各地對(duì)于農(nóng)民土地征收與補(bǔ)償制度沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，很多農(nóng)民土地被征收后得不到有效補(bǔ)償，在很大程度上侵犯了農(nóng)民群眾的土地權(quán)益，農(nóng)民在喪失土地資源后，在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面也無(wú)法得到有效保障，從而產(chǎn)生了很多危害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的情況[1]。

1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)不清晰

目前，我國(guó)的農(nóng)村土地多是集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民在土地上享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻沒(méi)有所有權(quán)，這就容易造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及管理權(quán)限劃分上的混亂，市場(chǎng)主體更是難以發(fā)揮積極的配置作用。在現(xiàn)有條件下，農(nóng)村土地受制于政策法規(guī)的限制，土地流轉(zhuǎn)主要集中在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，城市進(jìn)入障礙較多，有時(shí)甚至?xí)騻€(gè)別人的意愿而影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率和效益。此外，由于集體土地產(chǎn)權(quán)的不清晰，存在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等多部門(mén)多頭管理的情況，農(nóng)村土地管理越位以及土地管理缺失的情況大有存在，在很大程度上限制了農(nóng)村土地的統(tǒng)一整理和合理流轉(zhuǎn)，這必然會(huì)影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中土地資源的管理效率。

1.3 土地分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)效率低

目前，我國(guó)基本還是沿用過(guò)去農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制的生產(chǎn)模式。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，雖然有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和機(jī)械化水平的提高，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的制度優(yōu)勢(shì)在不斷弱化。由于土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)度分散，限制了農(nóng)村土地的集約化生產(chǎn)和機(jī)械化作業(yè)。此外，由于農(nóng)業(yè)土地分層經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益偏低，所以很多農(nóng)民不愿意投入過(guò)多資金和精力，農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣也會(huì)存在很大限制，這都會(huì)影響農(nóng)村土地生產(chǎn)效率的提升。

2 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村土地管理對(duì)策

2.1 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對(duì)土地管理制度進(jìn)行改革是必然選擇。建立合理有序的制度體系對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及管理大有幫助。我國(guó)土地使用權(quán)分為多種不同的類(lèi)型，不同類(lèi)型的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式有著不同的合同簽訂方法。在制訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中，需要依據(jù)相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)程序制度，嚴(yán)格把控承包人合同及轉(zhuǎn)讓抵押合同制訂的流轉(zhuǎn)過(guò)程，并制訂相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序合法、合理。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，在管理方面仍然存在許多難以解決的問(wèn)題，因此規(guī)范土地流轉(zhuǎn)應(yīng)加快制訂相應(yīng)法律法規(guī)，做到依法管理。再者，要積極建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)平臺(tái)，更好地服務(wù)農(nóng)民群眾，提高土地流轉(zhuǎn)效率。

2.2 加快戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

新中國(guó)成立后，我國(guó)為穩(wěn)定社會(huì)秩序，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，采取了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人群逐漸增多，為城市現(xiàn)代化建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)。但脫離勞動(dòng)的農(nóng)民工們卻無(wú)法享受跟城市戶口一樣的福利待遇，而在此時(shí)轉(zhuǎn)讓土地將會(huì)失去唯一的生產(chǎn)資源，生活、就業(yè)、養(yǎng)老等問(wèn)題得不到保障。因此，改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)民的城市化，在子女教育、就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民養(yǎng)老等方面給予農(nóng)民更多的社會(huì)保障措施，消除農(nóng)民在失地后的后顧之憂，將會(huì)消除更多城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地管理障礙和不良影響。

2.3 合理管控農(nóng)村建設(shè)用地

首先，我國(guó)應(yīng)逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)按照同等土地同等價(jià)格、同一城市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評(píng)估體系的建立，促進(jìn)基礎(chǔ)性土地設(shè)施建設(shè)評(píng)估，建立完整、準(zhǔn)確的土地分級(jí)制度，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的生活保障關(guān)注度，發(fā)揮土地的資金作用，建立合理高效的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)統(tǒng)一制度[2]。其次，要建立城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化的完善保障制度。一方面保證地方政府依法收取土地稅收，另一方面確保被征地農(nóng)民合法利益得到保障，建立市場(chǎng)分配機(jī)制，政府要采取相應(yīng)手段合理控制土地的使用方向，通過(guò)建立土地財(cái)政分配機(jī)制，有效調(diào)控土地收入分配。

2.4 對(duì)農(nóng)村土地的征地制度進(jìn)行完善

首先，要把握好政府征地的適用范圍。政府為獲取公共利益開(kāi)展征地，應(yīng)與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商征收，不得采取強(qiáng)硬手段，并在征用前進(jìn)行合理公平的補(bǔ)償。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性目的的征地，應(yīng)按照市場(chǎng)化原則對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，并嚴(yán)格監(jiān)督土地征收過(guò)程，兩者要制訂不同的處理方案，，明確界定征地范圍。其次，在進(jìn)行征地過(guò)程中要秉持公開(kāi)公正的原則，國(guó)家為獲取公共利益，造福人民群眾，在土地流轉(zhuǎn)方面具有強(qiáng)制性，但也要仔細(xì)聆聽(tīng)農(nóng)民群眾意見(jiàn)，盡量合理公正地進(jìn)行補(bǔ)償，在征地過(guò)程中各方面的規(guī)劃要透明公開(kāi)，嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律法規(guī)依法進(jìn)行征地，確保被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平不下降。最后，要進(jìn)一步完善征地制度，明確征地程序，做到先補(bǔ)償后拆遷，嚴(yán)格監(jiān)督被征地農(nóng)民的補(bǔ)償額度，對(duì)被征地農(nóng)民拆遷后的安置給予關(guān)注，對(duì)征地程序也要進(jìn)行依法監(jiān)督，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地資源的有效管理，是關(guān)乎我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵因素，同時(shí)也是我國(guó)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源合理利用和優(yōu)化配置的必然選擇。基于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題，需要加快制度層面的大膽改革與創(chuàng)新，健全農(nóng)村土地資源管理模式，進(jìn)而助推我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]張翠.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的中國(guó)鄉(xiāng)村治理與變遷——基于中外城鄉(xiāng)發(fā)展的比較與借鑒[J].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）.

[2]殷憲純.推進(jìn)土地綜合整治 解決資源供需矛盾[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2014（3）.

（責(zé)任編輯：劉昀）