政府購買公共圖書館運營服務的內涵、模式及其發展趨向*

易　斌　郭　華　易　艷（.宜春學院圖書館　江西宜春　6000；2.北京大學信息管理系　北京　0087；.宜春學院經濟與管理學院　江西宜春　6000）

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政府購買公共圖書館運營服務的內涵、模式及其發展趨向*

易斌1,2郭華1易艷3
（1.宜春學院圖書館江西宜春336000；2.北京大學信息管理系北京100871；3.宜春學院經濟與管理學院江西宜春336000）

〔摘要〕政府向社會力量購買服務是公共圖書館運營的重要輔助方式。文章結合我國實踐案例，闡述政府購買圖書館運營服務的概念以及構成要素，從政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現四個環節分析政府購買圖書館運營服務模式，提出政府購買圖書館運營服務對象、承接者、購買方式、監督評價機制的發展趨向。

〔關鍵詞〕政府購買圖書館運營社會力量參與圖書館外包委托管理

〔分類號〕G250

〔引用本文格式〕易斌， 郭華， 易艷.政府購買公共圖書館運營服務的內涵、模式及其發展趨向.圖書館，2016（1）：19

*本文系國家社會科學基金重大項目“加快公共文化立法，提高文化建設法制化水平研究”（項目編號：12&ZD032）研究成果之一。

1　引言

2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，明確提出“創新公共文化設施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設施社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的運營”[1]。 2015年5月11日，國務院辦公廳轉發文化部等部門起草的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，提出“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買公共文化服務體系”。同時印發的還有《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》，其中就包括政府向社會力量購買公共圖書館（室）、農家書屋的運營和管理[2]。當前，政府購買公共圖書館運營服務在我國尚處于起步、探索階段，學術研究還很薄弱，本文擬對政府購買公共圖書館運營服務模式試作探討，以期推動該模式健康、蓬勃發展。

2　政府購買公共圖書館運營服務內涵

2.1政府購買公共圖書館運營服務的概念

政府購買公共圖書館運營服務是指政府引入市場機制，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等采購方式，將原應由自己提供的公共圖書館運營和管理服務，交給條件具備的社會組織、事業單位、企業或機構來完成，并由政府依據承接者所提供的服務數量和質量來支付費用。

2.2政府購買公共圖書館運營服務的構成要素

政府購買公共圖書館運營服務的構成要素包括：購買方、承接方、購買對象和購買內容。購買方是政府各級行政機關或承擔行政管理職能的事業單位；承接方是依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織和符合條件的事業單位，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量[2]；購買對象是各級政府主辦、免費為社會公眾服務的圖書館；購買內容是公共圖書館的運營、管理服務，包括圖書館的業務管理、書刊流通、閱讀指導、硬件設施的管理和維護、內部機構協調運轉等服務工作。這些構成要素根據不同的標準可劃分為不同的類型。

2.2.1承接方包括非營利組織和營利組織。按承接方是否以營利為目的，承接方分為：非營利組織和營利組織。非營利組織是指依法在民政部門登記成立的社會組織和符合條件的事業單位。社會組織包括社會團體、民辦非企業單位和基金會，他們具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。如2014年1月，北京市朝陽區朝外地區將圖書館的日常運營和管理委托給民辦非企業單位——悠貝親子圖書館。悠貝親子圖書館成立于2009年，是一家推廣親子閱讀的專業機構，具有民辦圖書館性質的非營利社會組織[3]。我國政府在頂層設計中，首次將事業單位納入到承接主體范圍，主要是考慮到現階段涉足該領域的社會組織和企業數量較少，處于培育發展的過程中，遠不能滿足政府購買公共文化服務的迫切需求。營利組織是指依法在工商管理或行業主管部門登記成立，以營利為目的的經濟組織，主要是指企業（包括營利性的公司、機構），其具有營利性、獨立性、經濟性、商品性和組織性等基本特征。如2010年，無錫市無錫新區將圖書館的管理、運行和服務外包給艾迪訊電子科技（無錫）有限公司。艾迪訊公司成立于2010年，是集研發、生產、銷售高科技產品于一體的中外合資公司[4]。

2.2.2承接方包括獨立承接者和合作承接者。按承接方的數量，承接方分為：獨立承接者和合作承接者。獨立承接者是指承接方僅為一家獨立注冊的法人。我國政府購買圖書館服務案例的承接方絕大部分為獨立承接者。合作承接者是指承接方為兩家及兩家以上獨立注冊的法人，他們在外包業務上是互相獨立又互相配合的關系。例如，2011年6月，廣東省增城市新塘鎮采購圖書館運營服務時，公開招標圖書銷售公司和圖書服務公司，前者負責圖書資料、設備以及管理軟件的采購，后者負責圖書館日常的流通、圖書的加工以及設備的管理和維護，并要求兩者互相合作，共同辦好新塘圖書館[5]。

2.2.3購買對象包括新建圖書館和已建圖書館。按圖書館外包發生時的營運狀況，購買對象分為：新建圖書館和已建圖書館。新建圖書館是指政府新設立、尚未正式運營的公共圖書館。針對新設立的圖書館，政府部門面臨著設立機構、增加編制、培養人才等方面的困難，為擺脫困境，政府向社會力量采購圖書館的運營、管理和服務。例如，2011年，增城市新塘鎮在新館建設和裝修工程完成后，由于人員編制的限制和專業人員的缺失，為加快圖書館對外開放，鎮政府決定購買圖書館的運營服務。2013年，蕪湖市鏡湖區圖書館面臨著缺乏專業人員的窘境，鏡湖區文廣新局與安徽儒林圖書館咨詢服務有限公司簽訂圖書館服務外包合同。已建圖書館是指政府已經建設并且正常開放的圖書館。由于政府對圖書館的經費投入不足，或囿于人員編制、專業人才的短缺，圖書館的開放情況不理想，無法滿足當地民眾的文化需求，在這種狀況下，政府考慮讓社會力量來運營圖書館。例如，廣州市南沙區圖書館外包前只配備了 1名人員編制，無法滿足業務需要和市民的閱讀需求，2011年，南沙區政府經過審慎考慮和考察，對已運行兩年的南沙區圖書館選擇服務外包[6]。2.2.4購買內容包括全部項目外包和大部分項目外包。按圖書館服務外包的范圍，購買內容分為：全部項目外包和大部分項目外包。全部項目外包是指政府將圖書館的業務管理、職能運行、資源采購、設施設備管理、館員招募、后勤保障，在一定期限內全部委托給社會力量來運作。國內大部分案例采用這種外包模式。大部分業務外包是指政府將圖書館的大部分管理和服務項目委托給外部團體執行。出于保障圖書館服務質量的考慮，政府將個別的業務和管理（如書刊資源的采購、館長職位的委派、水電費用支出）保留下來，不進行外包。例如，朝外地區將圖書館運營委托給悠貝親子圖書館，根據協議，政府負責承擔朝外地區圖書館書刊資料的采集和配送以及水電、網絡、物業等費用支出。

3　政府購買公共圖書館運營服務的模式

政府向社會力量購買圖書館運營服務是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務提供模式，流程見圖1。圖書館運營服務購買程序是否科學、公正將直接影響到購買結果。為了提高公共服務效率、減少行政管理成本，使政府提供公共服務的行為達到帕累托最優，建立規范的政府購買圖書館運營服務的程序和制度是必要的。

圖1　政府購買圖書館運營服務模式

3.1政府承擔相應的公共責任

美國學者奧斯本和蓋布勒認為：“提供服務并不是政府的義務，政府的義務是保證服務提供并得以實現。”[7]面對民眾對文化信息越來越廣泛和個性化的需求，政府應全面了解圖書館辦館的效益及居民對文化提供的滿意度。如果政府運行的圖書館不能滿足居民的信息需求，政府可在參照公共圖書館評估標準和財政計劃的基礎上，向社會力量購買圖書館運營服務項目，確保圖書館服務的有效供給。地方政府圍繞這個目標應重視以下問題：①明確圖書館服務提供職責。圖書館服務是公共文化服務的重要組成部分，它具有地方性質，應由地方政府主導提供。但是，公共文化服務的提供和生產是可以分開的，政府是基本公共文化服務的提供者，不一定是服務的生產者。②加強圖書館運營服務的購買意識。政府長期以來習慣直接提供公共服務，負責生產、提供和監管服務的全過程，這種大包大攬的公共服務思想，再加上從自身部門利益的角度考慮，政府部門對市場化運作常產生抵觸心理或直接委托下屬機構生產服務。③深入了解民眾文化需求。廣大民眾是圖書館運營服務的直接受益者，因此，在購買服務前要廣泛了解民眾的需求，確立圖書館的辦館理念，構建合理的需求反饋機制，選擇適合圖書館發展的承接者，保證購買圖書館運營服務的質量。④規范圖書館運營服務的購買資金使用。政府應將向社會力量購買服務的費用納入財政預算，按照預算要求動用資金實施購買，并根據評估結果分期支付購買資金[8]。例如，無錫新區有大量的企業員工、外來人口，當地政府了解到他們對圖書閱讀服務有迫切的需求，但大量的企業員工工作繁忙，空閑時間有限。根據無錫新區地方財政的實際情況，政府決定投入2000萬元的新館建設資金以打造智慧型數字圖書館，居民足不出戶便可通過物聯網智能技術全天候利用圖書館的數字資源。

3.2定項購買服務

定項購買服務要求政府選擇購買圖書館運營服務的方式，并根據標書的要求確定中標者。政府購買服務方式主要有形式性購買、非競爭性購買、競爭性購買。

形式性購買指的是購買者和承接者之間是依賴關系，購買程序是非競爭性。其基本特征為：①承接者通常是政府部門為了購買服務任務而設立，與政府部門保持“上下級”關系；②購買程序、監督機制和評估機制都不規范，常常依靠政府行政管理方式來監管服務的執行情況；③政府未真正實現公共服務提供者和生產者分離的目標。這種模式尚未完全實現購買關系，而是行政職能的延伸。

非競爭性購買是指購買者和承接者之間是獨立關系，服務的提供主要是以委托方式進行，二者也形成契約關系。其基本特征：①承接者具有獨立的法律和社會地位，在公共服務提供過程中也獨立承擔責任，政府只充當監管責任；②雙方形成契約關系是雙方互相選擇和協商的結果，沒有公開競爭的過程。例如，悠貝親子圖書館受政府委托運營朝外地區圖書館，就是因為朝陽區文委看中了悠貝親子圖書館在閱讀活動組織、品牌推廣上的優勢，雙方就運營圖書館的責、權、利通過多次探討后達成了一致[9]。

競爭性購買是指政府采取公開競爭的程序，來挑選承接服務的合作方，兩者之間是獨立關系。其基本特征：①參與購買的雙方主體相互獨立，不存在任何依附關系；②雙方主體按照購買協議共同承擔責任；③承接者通常能結合自身優勢提供公共服務[10]。例如：2011年，無錫新區圖書館建成后，由無錫新區政府向社會發包，引入公開競爭機制以從優選擇具備運營現代化圖書館實力的社會機構。

3.3合同管理項目

政府購買公共服務的合同管理，一方面拓寬了政府提供圖書館服務的渠道，另一方面考驗了政府的管理能力尤其是合同管理能力。合同管理包括三部分內容：①購買服務的操作流程是否規范。包括購買服務的申請（或招投標）、審批（或簽約）、提供、評估、結算等環節要求合理、規范；②合同簽訂的內容是否科學。在合同中要明確所購買服務的范圍、內容、數量、質量要求，以及服務期限、項目金額、評估標準、績效考核辦法、資金支付方式、權利義務和違約責任、協議變更及解除等內容；③監督管理措施是否到位。政府部門應跟蹤監管承接者提供服務的全過程，加強對服務成果的檢查驗收，及時發現和解決問題，以保證政府購買服務項目的順利開展[11]。例如，朝外地區服務中心通過合同中詳細、量化的服務標準來考核悠貝親子圖書館的工作，合同規定：圖書館基本服務每周開放時間不低于56小時，開架圖書誤差率低于2%，年流通總人次高于地區常駐居民人口30%，年外借冊次高于地區常駐居民人口50%，年辦證數量不低于150個，此外，還有年組織讀者參加全民閱讀、開展閱讀指導、書刊推薦、讀者滿意率調查等各種活動考核指標。

3.4評估兌現環節

項目運行后，政府部門根據合同規定的考核標準，對項目完成情況采取多種方式進行評估，并根據合同規定期限，向承接方兌現相應項目資金。考核指標包括：圖書館服務開展情況、活動舉辦情況、設施維護情況，行政工作管理等各個方面。對于服務效果好，達到或超額完成合同規定的考核標準便通過評估，全額兌付項目資金；對于考核結果未達到考核標準，依據合同約定和權責劃分扣減其項目資金或解除合同。這不僅可以提高政府購買服務項目的效率和效果，還可以使承接方保持較高的自律性。例如，朝外地區圖書館外包期間的每一季度末，悠貝親子圖書館都要接受相關考核，通過考核后，政府支付本季度應付款項。考核不合格，購買方有權按照服務成效酌情付款。若連續兩個季度考核不合格，有權提前終止合同。

4　政府購買圖書館運營服務的發展趨向

政府是公共圖書館開辦、運行的主導力量，社會力量參與圖書館運營不可能成為主流模式，但它將成為公共圖書館發展的一種重要選項。

4.1新建基層圖書館是政府購買運營服務的主要對象

基層圖書館指縣（區）級、鄉鎮、街道和社區公共圖書館。新建的基層圖書館成為圖書館社會化運作的主要對象，是因為他們比大中型公共圖書館具有改革的優勢或驅動力，主要表現在以下方面：

（1）基層圖書館的建設規模不大。基層圖書館的藏書規模、館舍面積大多在10萬冊、2000平方米以下，他們的工作開展主要是日常的開放、書刊借閱、一般性閱讀指導等服務項目，用戶的深層次服務需求不強，這對承接方的業務知識和經營規模沒有太高的要求。

（2）基層圖書館的辦館經費匱乏。基層圖書館跟民眾的聯系最直接、最緊密，是我國圖書館事業的基礎，但在實際運行中，許多地方政府花大力氣建設城市的大中型圖書館，卻忽視基層圖書館的發展。基層圖書館普遍面臨經費短缺的問題，新書缺、館舍舊、設備差、讀者少是許多基層圖書館的現狀。

（3）新建圖書館沒有歷史包袱。為緩解城鄉社區公共文化服務供給不足問題，實現閱讀服務的全覆蓋，近年來許多地方建設了一大批圖書館。這些新館沒有人財物的歷史包袱，不存在在編館員的分流安置問題，承接者能輕裝上陣，集中精力來運營管理公共圖書館。

（4）新建圖書館的機構設置困難。新建設的圖書館普遍存在機構設置和增加編制困難、圖書館專業人才缺乏的問題，采用政府購買服務的模式，由承接方向社會招聘具有專業技能的人員來管理、運行新建圖書館，可以化解這些矛盾。

同時，為防止圖書館公益性、專業性的喪失，保障圖書館原職工的利益和工作積極性，對運行良好的圖書館，尤其是地市級及以上的圖書館，不宜外包。理由是大中型圖書館的規模較大，業務要求較高，并具有指導基層圖書館工作的職責，對其整體外包的難度較高以及外包失敗后的代價很大。

4.2非營利社會組織成為承接政府購買的主力軍

上世紀90年代，我國大陸開始出現圖書館業務外包的實踐，如采編、圖書加工、上架，一些圖書供應商和信息技術公司察覺到了圖書館市場存在的商機，加強了與圖書館的合作，為承擔圖書館運營服務打下了良好的基礎。現階段，承接者絕大多數為這些文化類民營公司，他們普遍具有較強的管理、技術和資金實力，但是企業經營的目的是獲取更多利潤進行分配，當企業利潤受到影響時，可能會減少圖書館的服務項目或降低服務質量以彌補，從而帶來圖書館的運營風險。讓以營利為目的的公司企業來管理公益性質的圖書館，一直是國內外圖書館界最為擔心的[12]。

社會組織在民政部門登記注冊而獲法人資格，他們參與政府購買公共服務在經營成本、機制靈活和個性化服務方面具有一定的優勢，尤其是社會組織不以營利為目的，不分配剩余利潤，不會將組織資產轉化為私人資產，因此，在承接服務時更值得信賴。但現階段，我國社會組織的發展尚處于起步階段，社會組織數量不多、水平不高、專業性不強，特別是文化類社會組織。因此，中央政府多次發文要求培育和發展社會組織，在政府部門“由上而下”的強力推動下，各地紛紛出臺措施鼓勵社會組織的發展，包括：政府降低行業登記門檻，社會組織申請登記不需業務主管部門的審批；減少政府購買對社會組織的限制性條款，營造公平競爭環境；主動積極給予相應的優惠政策和配套支持資金，提升社會組織的服務能力；免費提供辦公場所、設備、人才培養、注冊協助等，激發社會組織的成長活力。如朝陽區出臺《朝陽區吸引民辦圖書館參與公共文化建設的實施意見》，對民辦圖書館的文獻資源、服務網絡、活動資源和人員培訓等進行支持，不斷完善扶持民辦圖書館發展的方法和手段。

應該說，政府通過增加公共服務購買資金，加大社會組織的扶持力度，有效地推動社會組織的發展壯大，將使越來越多的社會組織參與公共文化服務的建設中。例如：根據民政部發布的歷年社會服務發展統計公報，從2004年到2013年10年期間，全國社會組織總數由28.8萬增長到54.75萬個，增長近1倍，其中文化類社會組織增長到3.88萬個，2013年全國政府購買社會組織服務的資金達到150多億元[13]。

4.3公開招標是政府購買圖書館運營服務的主要方式

從總體上來說，國外政府購買公共服務的基本方式是獨立關系的競爭性購買。競爭性購買和非競爭性購買不能簡單地說哪種類型更好或更差，不同的購買方式適用于不同的購買環境、購買服務類型。

在社會組織發育不健全或小事項應用的情況下，作為購買方通常偏向于選擇有專業優勢、良好社會聲譽，或以前有良好的合作基礎的社會組織，通過非競爭性購買方式來降低購買風險，而不采用面向全社會公開招標的方式。例如，2014年4月，合肥市濱湖世紀社區服務中心在對承接方的充分調研和試運營圖書館的基礎上，最終決定跟安徽儒林圖書館咨詢服務有限責任公司合作[14]。

伴隨著我國公共文化服務領域市場化開放程度的提高，能提供圖書館運營服務整體解決方案的公司、社團增多，在市場競爭充分的情況下，以競爭性購買方式進行政府購買已成為一種發展趨勢。同其他購買方式相比，它具有的優點：①通過公開透明的招標，有效地防止腐敗，降低政府購買成本；②發揮承接者的自身優勢，提高服務質量；③具有成本約束機制，提高服務效率[11]138。不可否認，競爭性購買可使更多的社會組織和企業參與圖書館服務的提供，使政府在眾多競爭方比較中從優選擇，以達到最小成本和最大收益的效果，體現購買效益最大化和公開透明的原則。因此，隨著文化類社會組織、企業的規模不斷擴大和發展，在公開招標的條件和時機具備時，應首選競爭性購買，這也是以后政府購買服務應當提倡和推廣的。

需要注意的是，公開招標要根據效益最大化原則慎重選擇，不能僅以低價來選擇承接方。有的競爭者為了競標成功，打出不切實際的低價策略，在實際經營過程中卻難以為繼。因此，在選擇承接者的時候不能受低價的誘惑，應對投標方的信譽、服務團隊、服務能力、管理經驗、運營方案、投標價格、已有案例等項目進行全面考察和綜合評定，從而選擇最優的競標者。

4.4建立以定量指標為主和第三方參與的監督評估機制

建立嚴格的監督評估機制是政府購買圖書館運營服務取得成效的保障。政府部門需要有一套嚴格、完善的監督評估機制，對所購買的服務進行監督和檢查并定期考核和評估。

首先，設計科學的評價標準。結合圖書館的發展定位和辦館目標，參照公共圖書館評估標準，與同類圖書館和外包前圖書館的運行狀況進行比較、衡量，購買方制定科學、合理的評價標準。為便于實際操作和考核的公允，考核標準應以定量指標為主，輔以定性評價。定量指標包括：圖書館每周開放時間，年流通總人次，年外借冊次，年館藏外借率，年讀者到館數量，年辦證數量，年注冊讀者數量，年開展閱讀指導活動次數、服務人次，年舉辦書刊推薦活動次數，年讀者滿意率調查次數、調查人次，讀者滿意率的百分比等。

其次，建立內部和外部相結合的監督機制。規范、透明的監督機制包括：①加強內部監督機制。政府購買部門、上級圖書館要對所購買服務的運行狀況進行常態化監督，財政主管部門要對購買資金的使用情況進行檢查，確保財政資金流程的安全可靠。②發展外部監督機制。引入獨立的監督機構或社會各界代表參與到承接者的服務監督過程中，以保障評價的客觀性、公正性和專業性。外部監督機制有兩種方式：①第三方參與評價。購買方組成項目監督管理小組，成員不僅包括政府部門代表，還吸納第三方成員，如：當地居民、專家學者、新聞媒體的代表，監督組定期舉行工作例會，聽取工作匯報和實地檢查，就服務效果作出決議。②第三方獨立評價。政府部門專門引入獨立的監督機構（專業調查公司、評估機構）對承接方的項目實施過程和實施結果進行監督，就群眾滿意度進行調查，并獨立做出評價，避免政府部門的不當干涉和偏向。反之，如果評價指標以定性為主，或設計的定量指標不科學，操作性不強，承接方可能變成逐利機構，導致背離政府購買的初衷。如果評估機制不引入第三方的參與，評估將缺乏有效監督，容易使政府和承接方形成偏離公共利益的關聯體，引發政府部門的暗箱操作。

5　結語

政府向社會力量購買圖書館運營服務具有重要意義，包括：轉變政府職能、提高圖書館服務質量、降低辦館成本、培育非營利社會組織。但圖書館運營服務外包在我國才剛剛起步，對它的理論研究和實踐認識均需要一個過程，其效果也需要時間的檢驗。因此，地方政府對一些條件不成熟的圖書館，切不可操之過急、盲目推向市場，只有在購買條件具備的情形下，如政府有較強的購買經驗和監督管理能力、圖書館發展受到限制、有適合的承接者，政府才可以考慮實施圖書館運營服務社會化購買模式。

（來稿時間：2015年5月）

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The Government Purchases of Public Library Operation Services: Connotation ,Model and Its Development Trend

Yi Bin1,2Guo Hua1Yi Yan3
( 1.Yichun University Library; 2.Department of Information Management, Peking University; 3. College of Economics and Management, Yichun University )

〔Abstract〕Government purchasing services of social forces is an important way of the operation for public libraries. Combining with our practice cases, this paper illustrates concept and elements of government purchase of libraries’ operation service, analyzes its model from four links, i.e. government commitment, project entrust, contract management, evaluation and encashment, puts forward some development trends about its service object and undertaker’ s type , buying pattern, supervision and evaluation mechanism.

〔Keywords〕Government purchasesLibrary operationParticipation of social forcesLibrary outsourcing Entrusted management

〔作者簡介〕易斌，男， 宜春學院圖書館研究館員，碩導，北京大學信息管理系訪問學者；郭華，女，宜春學院圖書館副研究館員； 易艷，女，宜春學院經濟與管理學院講師。