以市場、消費需求為導向的農業供給側改革

許經勇

2015年我國糧食喜獲“十二年豐”，但卻帶來糧食庫存量大幅度增加、糧食價格明顯下跌以及相聯系的賣糧難。2015年12月下旬召開的中央農村工作會議提出的農業“去庫存”，其中糧食“去庫存”是重要方面。并在此基礎上提出加快消化過大的糧食庫存量以及通過農業供給側結構性改革，引領農業新走向。2016年1月28日發布的新世紀以來中央的第13個一號文件首次提出用新的發展理念破解“三農”問題，推進農業供給側結構性改革。如果說以往供不應求時代所采取的需求側管理，更多地是著眼于解決短期性問題，那么，經濟新常態下的供給側結構性改革，更多地是著眼于解決長期性問題。即農業發展方式的轉變問題。從以往依靠拼資源、拼投入解決供不應求矛盾的粗放式農業發展，轉到以市場消費需求為導向解決供給不適應需求的結構性矛盾，提高有效供給的質量與效率。

目前我國人均占有的耕地只相當于世界平均水平的1/3，糧食安全一直是我們必須高度重視的大問題。2003-2007年我國糧食連續4年需求量大于供給量，缺口都在250-350億公斤之間，導致糧食價格和相關產品價格較大幅度上升，引起人們對國家糧食安全的高度關注。為了保護農民的種糧積極性，2004年以來，政府先是實行最低收購價政策，爾后又啟動臨時收儲政策。但是，隨著種糧實際成本和機會成本的快速上升，政策性收購價格隨之節節攀升，糧食價格逐步偏離市場供求的軌道，國內外糧食價格出現明顯倒掛，伴隨而來的糧食產量高、庫存量高和進口量高的“三高”現象日益凸現，糧食進口和庫存都創歷史新高。當前我國糧食支持政策正面臨著兩個“天花板”的制約：一是價格“天花板”；二是補貼“天花板”。即我國目前主要糧食價格已經高于國際市場價格，繼續提高糧價面臨著“天花板”。我國現行糧食補貼已接近WTO規定的限界，同樣面臨著“天花板”。這意味著以往那種需求側管理已經走到盡頭了。

當前我國出現的賣糧難和庫存高的問題，其背后是市場機制沒有理順、糧食產銷關系不協調的問題。2015年我國糧食實際缺口在500億斤左右，但進口糧食卻達到2400億斤，一個重要原因，就是國內糧食市場價格高于國際糧食市場價格。目前國際大豆、玉米、小麥、大米的價格分別比國內價格每噸低1175元、923元、626元、1145元。由于大豆的國內外市場價格相差甚為懸殊，2015年我國大豆產量還不到1200萬噸，進口量卻超過8000萬噸。這就要求我們應當調整現行糧食支持政策，盡量淡化糧食支持政策對糧食市場機制的扭曲影響，發揮市場在資源配置中的決定性作用。從一定意義上說，供給側改革就是以市場為導向，來規范政府的行為。離開市場在資源配置中的決定性作用，以政府的有形之手抑制市場的無形之手，不僅不會理順而且還將扭曲市場的供求關系，傳遞失真的市場信號。當前我國糧食庫存量過大，與背離市場機制的政府政策性收購有相當大的關系。我國政府以往所實行的收購政策，在相當程度上是把價格和補貼粘貼在一起，混淆了價格和補貼的不同功能，導致市場機制的扭曲，使價格不能真實反映市場供求關系。高庫存、高進口的扭曲現象就是這樣被人為因素造出來的。如果我國國內糧食市場價格能夠回落到國際糧食市場價格以下，高庫存和高進口并存的現象就會自然而然地消失掉。

相當多的人認為，提升農產品收購價格有利于增加農民收入，調動農民的生產積極性，但實際結果并不完全如此。因為農產品（尤其是其中的糧食）是商品比價的基礎，伴隨著糧食價格的上漲，不僅其他副食品的價格會隨之上漲，包括農用生產資料在內的工業品價格以及其他服務價格也會跟著上漲，農產品生產成本和機會成本也會相應提升，乃至在更高的水平上出現“比價復歸”。況且，目前我國農戶生產經營規模小，勞動生產率和商品率低，因農產品收購價格提高而增加的收入，往往補償不了因農用生產資料和其他工業品上漲而多付的支出。這些年來我國農民收入的增長，很大程度上是依靠非農收入的增長。改革政府政策性收購的正確途徑應當是，把價格和補貼分開來，讓價格回到市場，由市場形成價格。如果市場價偏低，政府可以采取適當的辦法直接補貼農民。當然，要從根本上解決“去庫存”，就必須加快轉變農業發展方式，由以往主要依靠要素投入轉到主要依靠科技進步的軌道上來，全方位地提高要素生產率，降低農產品成本，提高農產品質量，增強農產品市場競爭力。當前我國農產品中低端產品供給充足，放心、安全、質高的農產品供給不足，導致結構性過剩與短缺并存。隨著我國居民收入水平和社會保障水平的提高，居民的消費結構正處在從生存型向發展型和享受型轉變，對產品的質量和安全提出更高的要求。這就要求圍繞市場需求發展生產，推進農業由以往的生產導向向市場和消費導向轉變，因勢利導地調整農產品的品種結構，提高農業供給結構的質量和效率，生產更多質量高、安全度高、市場需求量大的農產品，以滿足居民消費升級的需求，同時也可以增加農民的收入。

與此同時，還要促進農村一二三產業協調發展，形成現代化的農業產業體系，促進農產品精深加工和農村服務業發展，推進產業鏈、價值鏈建設，開發農業多種功能，提高農業綜合效益。2016年的中央一號文件提出：“促進農業產加銷緊密銜接，農村一二三產業深度融合，推進農業產業鏈整合和價值鏈提升，讓農民共享產業融合發展的增值收益，培育農民增收新模式。”要通過農業產業化形式，促進農業產業鏈的延伸，使農業經營主體由生產環節向產前、產后環節延伸，提高農產品加工轉化率和附加值。要積極開發農業的多種功能，依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等特色資源，大力發展旅游觀光、休閑度假、農耕體驗、創意農業、養生養老等，實現農業從生產向生態、生活功能拓展，使之成為繁榮農村經濟文化、富裕農民的新興支柱產業。2016年的中央一號文件因此提出：“加強鄉村生態環境和文化遺存保護，發展具有歷史記憶、地域特點、民族風情的特色小鎮，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養的森林景區。依據各地具體條件，有規劃地開發休閑農莊、鄉村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉村休閑度假產品?！碑斍拔覈r村產業融合發展還處在初級階段，農業要素的瓶頸制約和體制機制障礙還沒有突破，新型農業經營主體正在形成之中，帶動能力較為微弱。未來產業深度融合的關鍵在于利益聯結機制能否建立和完善，讓農民充分分享產業鏈延伸、產業功能拓展和產業融合的收益。如果不能做到這一點，各個利益主體就不可能以產業化的方式聯結起來，即使勉強湊合下去也不可能持久。以農業產業化形式建立的農村產業融合，龍頭企業與農戶建立緊密的利益聯結機制，可以采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，讓農戶平等分享加工銷售的收益。

2016年的中央一號文件提出，要把堅持農民主體地位、增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點，用發展新理念破解“三農”新難題。“三農”問題，說到底是收入問題。雖然“十二五”期間，農村居民人均年收入增長9.5%，超過城鎮居民的人均年收入增長速度，使城鄉居民收入比下降到2.9：1。但城鄉居民收入差距還是比較大的。應當認識到，增加農民收入是調動農民群眾積極性、解決“三農”問題的重要途徑?，F在的問題是如何增加農民收入。要增加農民收入，與其把著眼點放在提高農產品價格，毋庸把著眼點放在提高農業勞動生產率。通過提高農業勞動生產率和農業要素生產率，達到降低農業生產成本，增加農民收入的目的。從我國的實際情況出發，提高農業勞動生產率比提高農產品價格的效果會更好。甚至可以這樣說，只要客觀條件許可，就應當把重點放在提高農業勞動生產率上。因為隨著農業勞動生產率的提高，單位農產品勞動消耗量降低，即使不提高農產品價格，也可以顯著增加農民收入。而要提高農業勞動生產率，一方面要加快農民工市民化進程，加快戶籍制度改革，使更多的農村勞動力徹底離開土地，促進土地向專業大戶或家庭農場集中，擴大農業生產經營規模；另一方面要加快農業現代化步伐，積極培養新型職業農民，用先進科學技術和技術裝備武裝改造農業，促進一二三產業融合發展（農業現代化的新內涵）。這就可以理解，為何2013年至2016年連續4年的中央一號文件都把主題聚焦“農業現代化。”

農業現代化與新型城鎮化是相輔相成的。加快城鎮化的進程，有利于促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集中，農村土地向規模經營農戶集中。當前制約我國農業現代化的一個重要因素，就是農戶經營規模太小，無力采用先進技術裝備。而農戶經營規模之所以偏小，在于農村勞動力向城鎮的轉移是不完全的轉移。這就要求必須加快城鎮化步伐，特別是加快戶籍制度改革，讓有條件在城鎮安家落戶的農民工轉變為市民。為此，2016年的中央一號文件提出：“進一步推進戶籍制度改革，落實1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標，保障進城落戶農民工與城鎮居民有同等權利和義務，加快提高戶籍人口城鎮化率。”這個目標能否順利達到，取決于兩方面的積極性：一方面是地方政府的積極性；另一方面是市民化對象的農民工的積極性，或想到城鎮安家落戶的農民的積極性。地方政府的積極性，又受地方財力的限制。因為要使安家落戶的農民工與城鎮居民享有同等權利和義務，地方政府必須增加相當大的財政投入。如何解決這個矛盾呢？2016年的中央一號文件提出，“健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。”農民落戶城鎮的積極性，既取決于城鎮能否提供穩定的就業機會和能否真正享受與城鎮居民同等的權利，又取決于農民原有的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權能否得到保障。在當前經濟增速下行、地方政府財力趨緊的形勢下，要解決這一系列問題，也不是輕而易舉的事情。需要地方政府下很大的決心，做更大的努力。

（作者系廈門大學經濟學院教授）

責任編輯：楊再梅