以結構性改革化解過剩產能

曲莉春 康偉

編者按：為了深入分析我區產能過剩的基本情況和特征，圍繞“去什么，怎么去”這一核心問題，提出化解產能過剩的新思路和新辦法，探討穩妥化解過剩產能的長效機制，在“去產能”的同時生成“新動能”，內蒙古自治區發展研究中心邀請自治區有關部門負責人、專家學者及有關盟市、部分企業代表召開專題研討會。現歸納整理研討會的主要內容，以饗讀者。

中央經濟工作會議把“去產能”列為2016年“三去一降一補”五大結構性改革任務之首。穩妥化解過剩產能成為推進供給側結構性改革的關鍵。面對國內產能過剩的大環境，我區作為國家重要的能源生產基地和資源型產業為主的地區，結合自身資源稟賦特點和在全國產業布局中的分工定位，實施好“去產能”任務意義重大。

按國際通行標準，產能利用率低于75%為嚴重產能過剩。目前，我區煤炭產能利用率為71%、鋼鐵產能利用率為68%，其他能源的產能利用率如鐵合金是68%、水泥是40%、焦化是58%、電石是55%，電力全面產能過剩態勢也在加劇。可見，我區重要資源型行業產能已處于過剩狀態。

造成產能過剩的原因是多方面的，既有國內外宏觀環境的影響，又有各方參與主體利益動機的影響，還有體制機制、管理方式、發展方式等深層次原因。保持多年的傳統經濟發展方式如今已不適應世界需求結構的提升，國內外需求轉弱使得產能過剩、結構性供需不足的矛盾愈加凸顯；產業轉型技術支撐不足，產品創新和質量提升緩慢；產業政策執行不堅決導致產能越減越多，地方政府對過剩產能的暗地保護阻礙了產能削減；銀行、企業缺乏主動作為動機；市場機制在配置資源上沒有發揮基礎性作用，缺少退出機制；同時存在不適當的財政金融刺激政策。

一、內蒙古去產能：去什么？

自治區發展研究中心主任楊臣華認為，雖然各地區、各企業都有各自生存的特定的土壤，但對于我區整體經濟而言，“去產能”勢在必行，長痛不如短痛。總體來說，煤炭、鋼鐵、電力、有色、玻璃、建材、水泥等方面的產能都是要去的，同時要補齊結構性不足的產品種類。以煤炭和鋼鐵為主的資源類產業是化解產能過剩的重點領域。

（一）煤炭：去落后產能保先進產能，去非法產能保合法產能

“去產能”是供給側結構性改革的重要任務，煤炭是我區去產能的重點行業。積極穩妥地做好煤炭去產能工作，對于提升煤炭產業發展水平、調整優化經濟結構是重要的機遇。近期，全區重點工作重點項目推進大會指出，內蒙古煤炭行業力爭3-5年時間化解過剩產能1.79億噸。內蒙古伊泰集團副總工程師龐軍林認為，煤炭“去產能”主要體現在兩方面，去落后產能保先進產能，去非法產能（未批先建、批小建大、超能力生產、停產煤礦復產等）保合法產能。

（二）鋼鐵：去低端鋼材產能，提升高端鋼材有效供給

全區重點工作重點項目推進大會上強調，內蒙古鋼鐵行業初步計劃用3-5年時間合理壓減粗鋼產能357萬噸。包鋼（集團）公司規劃發展部戰略統籌處副處長何瑋介紹，2015年我國鋼鐵全行業50.5%的企業陷入虧損，“去產能”勢在必行。目前我區鋼鐵產品的過剩是結構性過剩，同時面臨有效供給不足和產能過剩的問題：低端普通鋼材產能過剩，但工藝配置和流程優于一些同行業知名企業，特種鋼材、高精尖鋼材還需要依賴從區外甚至國外引進。所以，我區鋼鐵企業在此次“去產能”中面臨著極大的戰略機遇。

（三）電力：以“去產能”為契機，抓住機遇，未雨綢繆

自治區政府研究室的闞琨鵬重點就我區電力行業“去產能”闡述了自己的觀點。他認為在能源結構變革沖擊下，電力相對過剩的局面從全國層面看在加劇。作為一個能源輸出基地，電是我區能源、冶金、化工三個支柱產業的核心，是最根本的紐帶，產能化解的任務非常緊迫。但結合電力行業裝機規模、運行管理、電網結構、單電煤耗、污染物排放以及燃料成本多方面因素，我區電力行業總體有很強的競爭力，必須以“去產能”為契機，抓住機遇，未雨綢繆。

（四）煤化工產業：積極推進產業轉型升級，竭力擴大應用領域

對于我區煤化工產業，烏海化工有限公司副總經理陳勇認為，烏海市是煤化工發展基地，煤炭已近枯竭，PVC去產能波及面較大，最好在現有產能基礎上，想方設法擴大和提升產品科技含量和附加值，擴大應用領域。

二、內蒙古“去產能”：怎么去？

自治區政府明確要求，化解過程產能要堅持市場倒逼與政府支持相結合，化解過剩產能與產業結構調整、轉型升級相結合，做好控制新增產能、退出過剩產能，以及現有煤礦減量化生產、實施資源整合等工作。與會專家一致認為，“去產能”要與去庫存、去杠桿、降成本、補短板相結合，根據資源稟賦特點，實施差別化的產業政策，因地制宜，出臺符合我區實際的實施細則，謹防出現“一去了之”。

（一）促進優勝劣汰，化解過剩產能

一是實施差別化的產業政策，按照“存去掛鉤”的原則，對現有產能進行重新確定。對于我區“去產能”的兩大重點領域，自治區經信委政策法規處處長馬俊提出，煤炭行業要嚴格控制新增產能、加大對違規違法煤礦建設生產的打擊力度，重新合并煤礦生產能力，有序退出過剩產能。對于符合行業規范條件的鋼鐵企業，要優化產業結構和區域布局，實現結構調整和轉型升級；對于不符合準入條件的鋼鐵企業，要綜合運用經濟、法律和行政手段，逐步壓縮其生存空間，迫使其退出市場，達到“去產能”的目標。龐軍林建議，按照“存去掛鉤”的原則，在適當壓縮小煤礦產能的基礎上，對資源賦存條件好、工藝先進、生產效率高、安全保障能力強的大型生產礦井，重新核定現有產能，達到提高煤炭產業集中度和壓減部分現有產能的目的。自治區能源局煤炭處孔德明提出實行差別化政策，配套建設結構性用煤的煤礦項目；根據自然條件給予區別對待，將產能向資源優越的重點產煤地區轉移，實現煤炭集約化、規模化增長。

二是地方政府應因地制宜，出臺符合我區實際的“去產能”實施細則。會上，煤礦企業的代表針對國務院七號文件所提出的“從2016年起開始，按全年作業時間不超過276個工作日重新確定煤礦產能，嚴控超能力生產”的要求，建議地方政府應從生產安全實際、礦工休假實際需求及企業長遠發展角度，科學設計全年作業時間具體方案。馬俊認為，建立煤礦職工正常休假制度勢在必行，但在政策細則制定時應予以全面考慮。龐軍林介紹了該公司的稅費情況——從2012年稅費和利潤基本持平，到2015年稅費32億、利潤2.6億元。龐軍林和孔德明均希望能夠進一步正稅清費，并將“去產能”補貼政策同步惠及民營企業。鄂爾多斯發改委副主任陳勇強調，這可能會引發比較多的社會矛盾、社會問題，應由政府主導。

三是優先推進企業兼并重組，清理“僵尸”企業，化解過剩產能。要強化并購重組政策支持環境，增強對相關行業企業的直接融資支持、建立并購貸款的風險補償機制，同時完善“僵尸企業”退出配套機制。自治區發展研究中心宏觀經濟處處長張永軍認為，應優先推進兼并重組，組建跨行業的產業聯盟，比如推進“煤電用”一體化發展，通過政策扶持降低企業成本；其次考慮破產清算。

就兼并重組的范圍，專家們也給出了各自的意見和建議。馬俊建議重新合并煤礦生產能力、有序退出過剩產能，對于符合行業規范條件的企業，支持發展并推動實施跨地區、跨所有制以及在區域內兼并重組。陳勇副主任認為要鼓勵包括先進產能和落后產能，大型企業和中小型企業，國有企業和民營企業，煤炭產業和電力、冶金、建材、化工等產業之間的重組。龐軍林、孔德明和陳勇副總經理一致建議，從政策上鼓勵轉化項目的建設、鼓勵上下游產業的聯姻，充分發揮其協同效應，實現資源有效利用，降低生產的成本，進而實現煤炭、煤化工行業的可持續發展。闞琨鵬建議以戰略重組推進配電側改革。

（二）完善配套政策，重視政府的“托底”作用，在去產能、促發展、穩就業之間達到平衡

一是要妥善處理好“去產能”與保增長，“去產能”與人員安置的關系。從國際經驗看，化解產能過剩不可能一蹴而就，必須做好配套政策準備，著眼長遠，才能打贏這場攻堅戰。與會人員一致認為，要妥善處理好“去產能”與保增長，“去產能”與人員安置的關系，從而實現經濟持續健康發展。楊臣華同時強調，只有市場發揮校正作用，政府發揮監管調控作用后，才能由政府兜底。

二是地方政府要提出、完善和落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等配套政策。會上，何瑋提出，不同類型的企業稅賦標準不一致，所承擔的社會責任也不一樣，像包鋼這樣的國企，承擔著較為沉重的“辦社會”職能，且由于被納入“京津冀及周邊地區環保聯控聯防機制”，環保指標比新環保法要求還嚴格，給企業生存增加了成本，希望各部門在剝離“辦社會”職能、環保補貼等方面給予企業一定的支持。對此，馬俊認為這與地方政府的承受力直接相關，政府應推動“瘦身轉型”來帶動鋼鐵企業提升發展。

（三）堅持創新驅動，優化產業結構，加快轉型升級，在“去產能”的同時生成“新動能”

自治區“十三五”規劃提出2020年我區煤炭就地轉化率達到50%以上，戰略性新興產業占比達到10%。加快發展先進裝備制造、新材料、新能源、生物產業、煤炭清潔高效利用、云計算等產業。自治區發展研究中心總經濟師趙云平指出，如何建立化解過剩產能的長效機制，在“去產能”的同時生成“新動能”，減少對相關產業的依賴并培育新的接替產業是我區亟需面對和解決的問題。楊臣華認為，“去產能”要注意與結構調整結合、與產業升級結合。

一是調整產品結構，拓寬應用領域，消化鋼鐵產業現有產能。馬俊提出從產品結構調整上加快硅鋼、核電用鋼、海洋用鋼、高端不銹鋼等高附加值、高端鋼種的研發生產，從做大規模轉變為做強營運能力，提升質量。何瑋提出，鋼鐵行業要通過打造精特產品，提高產品附加值，拓寬產品的應用領域，創造新的經濟增長點，從而消化現有產能，求存圖強。

二是通過產品和技術轉型升級形成新供給，化解我區煤化工業過剩產能。張永軍認為應通過加快生產性服務業發展引領工業轉型。陳勇副總經理認為相關企業要堅持創新驅動發展的思路和生產運營；淘汰高污染高耗能的落后產能并積極進行產業轉型升級。

（四）“外拓內擴”，提升有效需求，變被動“去產能”為主動“增效益”

一是要妥善處理好有效需求乏力與增加有效供給的關系。“去產能”不應消極被動，而應“外拓內擴”，一方面，加強對外開放，結合實施“一帶一路”戰略，加強沿邊基礎設置建設，擴展與俄蒙經貿合作的深度與廣度，帶動優勢產能“走出去”；另一方面，正確預測房地產開發、基礎設置建設、汽車生產、家用電器消費、機械工業、黑色金屬、有色金屬、化工、建材等行業發展趨勢，擴展內需市場。

二是通過開展國際產能合作，帶動優勢產能“走出去”，化解鋼鐵和煤炭的過剩產能。何瑋和陳勇副總經理都認為應抓住我區向北開放與絲綢之路經濟帶建設的戰略機遇，通過資源循環利用，開展國際產能合作，帶動優勢產能“走出去”，化解鋼鐵和煤炭的過剩產能。

三是科學確定自治區煤炭消費增長，做好煤礦的儲備工作，有效銜接煤價和產能。針對煤炭行業，孔德明根據我區“十三五”規劃中圍繞煤電、煤化工所預測的需新增產能1.3個億左右的數據，認為要科學確定自治區煤炭消費增長，做好煤礦的儲備工作；內蒙古伊泰集團股份公司副總經理宋占有提出，政府應想辦法穩煤價，有效銜接煤價和產能。

四是努力打通電力外送通道，補齊用電側短板。闞琨鵬基于我區電力行業“去產能”的緊迫性，提出以下建議：第一，以蒙西電網為抓手，重點完善價格形成機制、加快蒙西電網職能轉變，努力打通外送通道；第二，集中攻堅，采用改變電價補貼方式、探索配電模式 、借助PPP模式來盤活剩余電力資源和重點支持電動汽車產業發展等方式，把用電側短板補齊。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：康偉