論我國工業化進程中的環境治理機制設計

夏德建

一、我國工業化建設面臨的環境難題

我國工業化建設留下了積重難返的環境沉疴，尤以工業三廢（廢氣、廢水和廢渣）最為明顯。首先，困擾我國工業化建設的第一大環境問題是大氣污染。2013年，全國廢氣排放中，二氧化硫排放量2043.9萬噸，氮氧化物排放量2227.4萬噸，煙（粉）塵排放量1278.1萬噸（環境保護部，2014）。2014年，按《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）監測的161個城市中，城市空氣質量達標城市僅占9.9%，未達標城市占90.1%（國家統計局，2015）。其次，工業建設造成的水污染不僅使江河湖海的魚蝦絕跡，而且還威脅著周邊居民的用水安全。2013年，全國工業廢水排放量209.8億噸（環境保護部，2014），2014年我國十大流域劣Ⅴ類水質斷面比例占9.0%（國家統計局，2014）。再次，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，垃圾產生速度正與日俱增，垃圾圍城現象不斷。2013年，全國一般工業固體廢物產生量32.8億噸，綜合利用量僅20.6億噸（環境保護部，2014）。

此外，工業的無序擴張、亂采濫伐、過度墾殖等行為還導致了我國大面積土地荒漠化、土壤鹽漬化、地下空洞、地表徑流消失、生物種群減少、有害人工化合物殘留等環境失衡現象頻發。

僅2014年全年，我國在工業污染治理方面總計完成投資998億元，同比增長17.5%。其中，廢氣治理投資789億元，同比增長23.2%；廢水治理投資115億元，同比減少7.8%；固廢治理投資15億元，同比增長7.1%；噪聲及其他項目治理投資78億元，同比增長11.7%（國家統計局，2015）。

二、我國工業化進程中的環境治理出路

（一）完善環境立法

工業經濟首先是法制經濟。只有制定了包括基本法與專門法、上位法及下位法的完整法律體系，環保執法才有法可依，才能對不法工業行為形成有效震懾。我國雖已出臺了《環境保護法》（2014年4月最新修訂）、《環境影響評價法》、《大氣污染防治法》（2015年8月最新修訂）、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》、《循環經濟促進法》等法規，但規定較為籠統，環境責任主體不明，管理重疊、越位、缺位問題突出，且重制定輕實施、重罰沒輕教育，收效并不顯著，亟須修繕法律細則，堅持“誰污染誰付費、誰污染誰治理”、“責權利相一致”的原則，強化管理分工與協調，從法律源頭明確環境侵權、治理及管理責任。工業經濟還是法治經濟，任何組織與個人，必須以法律為準繩來約束自己的生產及管理行為，而不能犧牲他人利益或利用執法之便謀求私利；任何組織與個人，只要造成了環境問題，就應承擔相應的法律責任，而不能享有法律以外的特權挾以自重。2014年4月新修訂的環境保護法案，是環保法實施25年來的首度大修。修訂后的環保法強化了企業和政府的法律責任，加大了對污染的處罰力度，采取了更為嚴厲的限批措施，首次強調了主要負責人應為重大環境違法事件引咎辭職，并將土壤污染等環境問題納入立法內容。從環保基本法的大修可窺見，必須體現法律在提高全民環保意識和落地實施方面的重要性，堅決打擊有法不依、執法不嚴等講人情、私相授受的以身亂法之徒，維護遵法合規生產經營者的正當權益。

（二）構建多方參與系統

工業化是一個長期的系統性工程，單靠哪家企業或個人都無法實現，必須由國家牽頭給出能科學引領社會前進方向的自上而下的發展理念，再由各方通力合作實施。關于工業發展模式的頂層設計，我國工業化進程經過了“四化”（周恩來，1954）到“新型工業化”（十六大，2002；十七大，2007）再到“新四化”（十八大，2012）等創新發展理念的轉變與深化，堅持走中國特色的可持續發展的綠色工業經濟道路，從本質上區分了我國工業化與西方發達國家“先污染后治理”發展模式的根本不同。但是，在執行層面，地方政府往往為了經濟增長，片面強調經濟先行，忽視工業生產的環境影響，帶來為社會所詬病的“帶毒GDP”。當前，很多城市出現的垃圾圍城、車輛擁堵、內澇、霧霾等環境問題，大多是由于前期規劃過于急功近利，調研、預測工作不夠扎實所致。因此，應堅持經濟、社會與環境協調發展的系統化思想，理清社會宏遠目標與個體近期目標的關系，搞好政府、企業、第三方與個人之間就環境問題的契約協調，加強對企業和國民環保理念的宣傳與教育，提高環保和維權意識，加大企業的社會責任及道德約束，建立環境問題的預防、預警、應急處置及反饋機制，在堅持對流端“誰污染誰付費”的“圍堵”同時，更應發揮好源端生產企業“自動調適器”功能，形成各方利益共同體，構建政府強管理、企業明責任、社會勤監督的多方環境治理回路。

（三）加強政府管制

環境資源是一種公共物品，易造成“公地悲劇”，其根源是負外部性問題，即企業私人成本小于社會成本。為克服這種負外部性，英國經濟學家庇古率先提出了將企業外部性內部化的“庇古稅”方案，即對企業施加一個稅額，并使該稅額恰好等于企業生產單位產品所造成的外部損害。“庇古稅”從此成為了政府治理環境問題的一個有效選項。當前，政府根據庇古稅理論對環境問題的管制主要有征稅和補貼兩大手段。在環境稅收管制方面，我國的做法借鑒了以往發達國家的經驗，如美國硫稅、德國排污費等，并對汽車使用者收取了燃油稅。國家還可探索資源稅、碳稅、保護稅、廢物棄置稅等多樣化稅收形式，以防止資源的過度開發與消耗，如荷蘭的土壤保護稅、美國的石油開采稅、家庭垃圾稅等。此外，為降低企業的研發、生產成本，引導消費者使用節能降耗產品的積極性，提高社會對廢舊資源的回收利用效率，政府還可采取補貼的做法，如軟貸款、稅收返還、節能補貼等綠色補貼。

（四）明晰環境產權

庇古稅是基于市場完全信息、政府可較為準確計算環境問題制造者的私人成本與社會成本差額的假定而展開的。在現實中，完全做到對企業運營及節能減排成本的有效跟蹤是比較困難的。因此，科斯研究了庇古稅或補貼等行政干預措施外的市場調節手段。根據科斯在《企業的性質》（1937）一書中的觀點，只要產權清晰和市場交易成本近乎為零，不管初始產權賦予誰，市場資源都可實現優化配置，此即科斯定理。譬如，一條河流的上游企業A對下游企業B造成了環境污染，在A是否擁有污染權和B是否擁有不被污染權未確定的情況下，就會出現市場失靈。假設交易成本（包括談判、協商、簽約、合約執行等成本）為零，如果A擁有污染河流的權利（即B不擁有不被污染的權利），兩企業可協商達成由B支付補償費用m給A、A停止排污的協議，且m大于A排污的收益又小于B遭受污染的損失，則可實現雙方收益的帕累托改善（雙方收益均有提高）；反之，如果B擁有不被污染的權利（即A不擁有污染的權利），雙方同樣可通過協調達成由A支付補償費用d給B、A繼續排污，且d大于B所遭受的損失又小于A排污的收益，實現雙方收益的帕累托改進。可見，只要產權清晰和市場交易成本忽略不計，受環境問題影響的各方可通過市場交易實現資源的高效配置，而不必像政府管制那樣強行要求排污企業減排或停排來提高社會福利。如果市場交易成本太高，科斯定理也會失效，但由于市場主體相對政府而言更容易發現污染成本，因而確權做法往往比庇古稅更為有效。

（五）推廣排污權交易

排污權交易（Pollution Rights Trading）是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過許可排放量的前提下，各污染源通過有償交換方式交換排污量的市場行為。排污權交易制度最早由美國經濟學家戴爾斯（Dales，1968）提出，并首先在美國《清潔空氣法》中得到應用。其主要思想是先由政府確定區域的污染物排放容量（即排污上限），然后建立合法排污權（通常以排污許可證形式分配給域內企業），并允許這種權利像商品買賣那樣在市場上自由交易。排污權交易可弱化傳統行政管制的強制性，實現域內企業自愿減排的目的。排污權交易的實現源于域內企業的治污成本差異（下文簡稱“低治污成本企業”為A，“高治污成本企業”為B）：A可少排放但配額就用不完，而B想多排放但配額卻不夠用。此時，如果允許A以高于A的治理成本且低于B的治理成本的交易價格向B出售A配額內未使用的排放權，就可實現B多排放而A少排放，但區域內短期污染排放總量不變的目的。因此，如果市場交易成本低，交換排放權對有治污成本差異的各方都是有利可圖的。長期來看，由于可通過排污權交易市場獲利的巨大誘惑，將刺激企業競相提高生產技術，降低治污成本。如此，政府在企業平均技術水平都提高的情況下就可重新確定一個較低的區域排污總量，達到長期減排的目的。美歐在二氧化硫、二氧化碳、氮氧化合物及顆粒物排污權交易方面的研究與實踐都已比較成熟，并收效顯著。我國自上世紀80年代引入排污權交易，在江蘇、浙江、重慶等省市針對能源領域的二氧化碳、二氧化硫等排放物進行了試點，取得了一定成功。隨著我國新型工業化進程的加快和國際合作的加深，積極推廣排污權交易將在我國環境治理方面大有作為。

三、結語

“綠水青山就是金山銀山”。綠色工業化道路將是我國建設新型工業國家的必由之路。我國已為工業化建設奮斗了半個多世紀，雖然取得了重大進步，但環境問題仍然嚴峻，環境治理依然在路上。我國正處在新型工業化快速發展時期，必須堅持科學發展觀，實施可持續發展戰略，自上而下勾勒我國新型工業化社會的宏偉藍圖，加強環保立法、政府管理和社會監管，注重資源節約、產權保護和生態建設，提高工業產品的科技含量，大力推行排污權交易，做到經濟建設與人口、資源、環境的協調發展。

（作者單位：重慶大學經濟與工商管理學院）

責任編輯：康偉