內蒙古區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的思考與建議

丁芳

國務院《關于清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)[2014]62號），要求堅持稅收法定原則，除依據專門稅收法律法規(guī)和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅政管理權限外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策并不意味著完全取消稅收優(yōu)惠，對于一些具有區(qū)域特殊性和發(fā)展有困難的地區(qū)，還是要保持其相對特殊的優(yōu)惠政策。面對新的改革趨勢，我們要考慮內蒙古的區(qū)域特殊性，內蒙古既屬于民族地區(qū)，也屬于經濟相對落后的西部地區(qū)，又屬于邊疆地區(qū)，種種因素決定了不能簡單地將內蒙古與國內其他地區(qū)一同看待，保持或賦予其合理的區(qū)域稅收政策是必要的。

一、內蒙古現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策落實情況

從西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策落實情況看，西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，內蒙古享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)戶數(shù)和減免金額逐年增加。2010—2014年企業(yè)所得稅累計減免企業(yè)戶數(shù)約1500個，減免金額約186億元，約占整個西部大開發(fā)稅收減免金額的97%，可以看出，在現(xiàn)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策中企業(yè)所得稅的優(yōu)惠占主導地位。

從少數(shù)民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策落實情況看，稅收優(yōu)惠政策主要集中在企業(yè)所得稅的優(yōu)惠。2014年全區(qū)企業(yè)所得稅累計減免企業(yè)戶數(shù)和金額比2001年分別增長了3307戶和74億元，企業(yè)所得稅減免在內蒙古得到了較好的貫徹落實，這也是《民族區(qū)域自治法》賦予少數(shù)民族地區(qū)的唯一稅權。

從振興東北稅收優(yōu)惠政策落實情況看，2008年內蒙古東部五盟市納入《東北地區(qū)振興規(guī)劃》范圍，享受“消費型”增值稅抵扣優(yōu)惠政策。在內蒙古享受優(yōu)惠政策的八大行業(yè)中，無論戶數(shù)還是金額占比最多的是農產品加工業(yè)，2008年農產品加工業(yè)戶數(shù)為21個，占整個認定抵退企業(yè)戶數(shù)的38.9%，農產品加工企業(yè)抵退稅額為337萬元，占整個抵退稅額的40.38%。由于內蒙古實施振興東北稅收優(yōu)惠政策年限過于短暫，執(zhí)行效果并不明顯。

從其他稅收減免落實情況看，2013自治區(qū)地稅部門累計減免企業(yè)戶數(shù)85萬戶，減免金額為44億元，分別比上年增長11.8 %和下降8.3 %；2013累計減免企業(yè)戶數(shù)為102萬戶，減免金額為38億元，分別比上年增長20%和下降13 %。其中，企業(yè)所得稅減免額在2014年有所下降，其主要原因一是我國經濟增長進入“新常態(tài)”，對能源、資源需求有所回落，內蒙古目前以能源、資源為主的產業(yè)結構，稅收增收難度較大，企業(yè)所得稅稅額有所減少；二是內蒙古現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠方式主要采取直接減免和優(yōu)惠稅率兩種，基數(shù)的下降直接導致減免金額的減少。

二、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

內蒙古現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對促進經濟發(fā)展和調整產業(yè)結構起到了重要作用，但其在法律效力、調控方式等方面還存在一些問題。一是國家針對少數(shù)民族地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策很少，內蒙古所能享受的稅收優(yōu)惠政策所發(fā)揮的作用非常有限；二是稅收優(yōu)惠政策有效吸引企業(yè)來西部投資的效果不明顯；三是稅收優(yōu)惠調控方式單一；四是地方在稅收減免方面權限小，范圍窄，力度弱。

（二）原因分析

分析其原因，一是稅收優(yōu)惠政策本身存在缺陷。稅收優(yōu)惠本質上是一種輔助性的經濟調控手段，不能過度使用、更不能代替市場機制在資源配置中的基礎性作用，而且稅收優(yōu)惠應當與其他經濟、民族自治政策等協(xié)調使用，并與當?shù)刎斄顩r相適應才能發(fā)揮出最大效應。二是中央和地方政府的事權劃分沒有明確的邊界。就大部分地方政府而言，主要財政收入來源是共享稅收收入，因此以所得稅優(yōu)惠為主要形式的政府間稅收競爭愈演愈烈。由于稅權的縱向劃分沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，導致稅權劃分的過程成為中央與地方政府之間博弈的過程。三是稅收優(yōu)惠政策存在偏差。內蒙古大部分地區(qū)將開發(fā)利用自然資源當作發(fā)展經濟的突破口，在制定稅收優(yōu)惠政策時更偏向于以開發(fā)自然資源為主導的企業(yè)，雖涉及對象較多，帶來的經濟效應卻并不明顯。四是政府職能定位不準。政府過多地干預經濟事務，甚至以經濟人的身份參與到了市場競爭，政府及其職能部門行為不夠規(guī)范，隨意審批稅收優(yōu)惠或減免政策的現(xiàn)象仍然存在，等等。

三、國內少數(shù)民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策借鑒

（一）新疆維吾爾自治區(qū)和西藏自治區(qū)稅收優(yōu)惠政策概況

中央給予新疆自治區(qū)的稅收優(yōu)惠政策主要有兩個文件規(guī)定，即《財政部、國家稅務總局關于新疆困難地區(qū)新辦企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》和《財政部、國家稅務總局關于新疆喀什、霍爾果斯兩個特殊經濟開發(fā)區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》。同時，新疆自治區(qū)又根據本地區(qū)政治、文化、歷史、地理環(huán)境等實際情況制定了一些政策，如《關于加快自治區(qū)紡織業(yè)發(fā)展有關財稅政策的通知》、《關于促進農產品加工業(yè)發(fā)展有關財稅政策的通知》，等等。

西藏自治區(qū)在西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠的基礎上，從農牧區(qū)、基礎設施、中小企業(yè)、國有企業(yè)、非公有制經濟等14個方面制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，如《關于調整和完善城市維護建設稅政策的通知》，規(guī)定西藏自治區(qū)的城市維護建設稅不再按行政區(qū)域劃分7%和5%兩檔差別稅率，而統(tǒng)一執(zhí)行7%的單一稅率。城市維護建設稅改革是西藏自治區(qū)根據“特殊和靈活的政策措施”原則進行的又一項稅收政策調整，有利于籌集城鄉(xiāng)建設資金，增強地方政府實力。如《西藏自治區(qū)人民政府關于我區(qū)企業(yè)所得稅稅率問題的通知》規(guī)定，對設在西藏的各類企業(yè)（含西藏駐區(qū)外企業(yè)）在2011年至2020年期間繼續(xù)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

（二）民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的特點

一是政策具有針對性，稅收優(yōu)惠政策規(guī)定了具體的適用地區(qū)，有些還明確到特定區(qū)域，并對區(qū)域面積、位置也進行了說明。二是政策具有時效性，稅收優(yōu)惠政策大都有具體的適用年限，對于具體稅種也有時間上的規(guī)定。三是政策出臺較密集。四是政策支持力度較大，波及范圍較廣，有的優(yōu)惠政策還可以疊加享受。五是產業(yè)導向性突出。六是優(yōu)惠政策有一定的普惠性。七是執(zhí)行程序更加簡便高效。

（三）稅收優(yōu)惠政策借鑒

內蒙古在完善稅收優(yōu)惠政策方面可借鑒如下經驗：一是根據地理位置、資源、經濟結構、區(qū)域特色等實際情況，積極爭取符合內蒙古實際情況的稅收優(yōu)惠政策。二是適當延長稅收優(yōu)惠政策時限，以吸引外資對獲利較晚的項目進行投資傾斜。三是用好用足現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策使其發(fā)揮應有作用。四是突出稅收優(yōu)惠的產業(yè)導向性，以發(fā)展無污染、高附加值的一類工業(yè)為主，有選擇地引進低污染、高附加值的二類工業(yè)，嚴禁三類工業(yè)進入。同時，重點發(fā)展生物制藥、農副產品深加工、新材料等新興綠色行業(yè)。

四、完善內蒙古區(qū)域特殊性稅收政策的建議

（一）稅收優(yōu)惠政策要與民族區(qū)域自治政策相協(xié)調

1.積極爭取適當擴大民族自治地方的稅收管理權限。建議自治區(qū)盡快制定和出臺《內蒙古民族區(qū)域自治條例》，將國家目前未予以明確的稅政管理權限盡早在自治條例中加以明確，爭取更大的主動性。首先，在確保全國稅制統(tǒng)一和中央稅權相對集中的基礎上，對于宏觀經濟影響較小，不易轉移的一些稅源和稅種，可考慮給予民族區(qū)域自治地區(qū)一定的稅收立法權和其他稅政管理權限。其次，賦予地方特有稅源的稅收立法權。對屬于內蒙古區(qū)域內部的、不易轉移且對宏觀經濟影響較小的特有稅源，應在保證國家宏觀經濟政令暢通、不擠占中央稅和共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經濟利益的前提下，允許民族區(qū)域自治地區(qū)通過立法程序，并經中央批準，對這種具有區(qū)域性特征的稅源開征新的稅種。第三，適度擴大現(xiàn)行地方稅權。在中央統(tǒng)一立法的基礎上，進一步賦予民族區(qū)域自治地區(qū)對部分地方稅種的稅目、稅率調整權、減免稅權，并允許民族區(qū)域自治地區(qū)制定實施細則或制定具體的實施辦法。

2.注重優(yōu)惠手段多元。一方面注重對企業(yè)所得稅的直接減免，另一方面也要注重運用間接稅收優(yōu)惠，發(fā)揮直接稅收優(yōu)惠與間接稅收優(yōu)惠之間的協(xié)調配合作用。

3.在非民族地區(qū)與民族地區(qū)資源合作開發(fā)過程中，尤其在稅收分配方面，更應該照顧到民族地區(qū)政府的利益。因為開發(fā)后的生態(tài)污染、移民搬遷等一系列后續(xù)問題最終是由民族地區(qū)政府“買單”。

（二）以產業(yè)結構調整為導向，制定差異稅收優(yōu)惠政策

1.加強稅收優(yōu)惠政策的產業(yè)和科技導向功能。根據內蒙古產業(yè)布局現(xiàn)狀，稅收優(yōu)惠政策傾斜的重點應考慮對基礎產業(yè)、生態(tài)和環(huán)保產業(yè)、資源開發(fā)和深加工產業(yè)、非資源型支柱產業(yè)、高新技術產業(yè)等給予較多優(yōu)惠。在此基礎上，根據產業(yè)引導的重要程度給予分級優(yōu)惠，充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的產業(yè)和科技導向功能。

2.加大優(yōu)勢特色產業(yè)和民族特色產業(yè)優(yōu)惠力度。對于民族特色的旅游業(yè)、手工業(yè)及其它相關產業(yè)，可考慮適度降低優(yōu)惠政策適用條件和標準，以使更多的企業(yè)尤其是中小企業(yè)充分享受到優(yōu)惠政策。對由于執(zhí)行此類稅收優(yōu)惠政策而減少的地方財政收入，建議中央財政給予適當?shù)膶ｍ椦a助或設立專項基金。

3.強化節(jié)能減排稅收優(yōu)惠政策。內蒙古在加快經濟發(fā)展的同時，不能忽視生態(tài)環(huán)境的保護和資源能源的節(jié)約，應進一步強化節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策，促進能源開發(fā)與經濟社會環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

（三）落實現(xiàn)行內蒙古可享受的稅收政策，爭取新的稅收政策

1.將現(xiàn)行可享受的稅收政策用好用足。在《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2011〕21號）中，中央給予內蒙古的特殊稅收政策主要有三條：資源稅、煤炭的收費基金政策，風電產業(yè)稅收政策和中央企業(yè)分支機構的稅收屬地化管理政策。

煤炭資源稅政策。中央已出臺統(tǒng)一的資源稅從價計征改革方案和相關文件，地方無更多可操作空間。

風電產業(yè)稅收政策。雖然風電產業(yè)在能源開發(fā)等方面具有優(yōu)勢，但同時也對環(huán)境產生很多不利影響，項目征地也可能引發(fā)社會問題，目前內蒙古風電行業(yè)發(fā)展的負面影響已逐漸凸顯，應引起我們的重視。根據現(xiàn)行資源綜合利用的增值稅政策，風電享受增值稅50%即征即退的優(yōu)惠政策。由于風電項目的固定資產投資大，加上增值稅的優(yōu)惠政策，會造成風電項目多年不繳納增值稅的情況。考慮到現(xiàn)行風電稅收政策影響地方財政收入的穩(wěn)定性，建議對風電開發(fā)企業(yè)實行預繳增值稅，即在風電開發(fā)企業(yè)不需要繳納增值稅的期間內，先預繳一定數(shù)額的增值稅，預繳增值稅在以后年度內進行沖抵，以使風電開發(fā)企業(yè)所繳納的增值稅在項目壽命期內相對平衡。

中央企業(yè)在內蒙古分支機構的納稅政策。根據現(xiàn)行企業(yè)所得稅政策，總分公司的企業(yè)所得稅實行匯總繳納，其50%的企業(yè)所得稅在各分支機構間分攤。盡管分支機構在所在地進行部分比例的就地繳納，但大部分稅收收入繳納至總機構所在地區(qū)。對于內蒙古這種資源型地區(qū)，稅源地與稅收收入之間的不一致性，加大了東西部地區(qū)的差距。因此，建議堅持稅收和稅源一致性原則，對于達到一定規(guī)模的中央企業(yè)在內蒙古的分支機構，應要求該分支機構變更為獨立法人，實行就地納稅，或者提高中央企業(yè)在內蒙古分支機構就地納稅的比例。

2.積極爭取新的稅收政策。根據內蒙古地區(qū)的礦產、土地資源等特點，對于資源稅、房地產稅等稅種，應允許民族區(qū)域自治地區(qū)享有在國家統(tǒng)一規(guī)定的稅率幅度范圍內提高或降低一定比例稅率的權限。

根據內蒙古的風能資源特點，可考慮在內蒙古地區(qū)征收風能資源稅或風能資源補償費，即對風電開發(fā)企業(yè)按其發(fā)電量征收一定比例的稅費，以解決風能所帶來的生態(tài)環(huán)境破壞問題。針對草原、草場等內蒙古特有資源的開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境破壞問題，征收生態(tài)資源補償稅形式的稅種。如，可考慮針對旅游人群在草原旅游觀光中所造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題，征收特有的旅游稅或生態(tài)資源補償稅，收入用于草原資源的生態(tài)環(huán)境修復和維護。

（四）結合地方稅體系的完善，積極爭取特殊照顧性稅收政策

1.調整部分稅收分配格局。一是建議中央將四大國有銀行所得稅由中央全額分享改為由中央和地方按一定比例分享；二是將中石油等部分重點資源企業(yè)所得稅由中央全額分享改為由中央和地方按一定比例分享，將這些企業(yè)形成的其他稅收由中央與北京分享改為由中央、北京、資源生產地共同分享；三是針對“營改增”后地方缺乏主體稅種的現(xiàn)狀，可考慮將消費稅由中央稅改為地方稅，逐漸將消費稅培植為新的地方主體稅種。

2.完善部分稅收征收政策。建議中央從建立生態(tài)環(huán)境補償機制出發(fā)，賦予內蒙古部分稅收政策試點權和調整權。一是積極爭取內蒙古作為統(tǒng)一城建稅稅率改革試點地區(qū)，將目前城建稅稅率根據納稅人所在地劃分為7%、5%、1%三檔稅率統(tǒng)一改為7%一檔稅率。二是請求中央盡快修訂對油氣生產建設用地暫免征收城鎮(zhèn)土地使用稅的有關規(guī)定，恢復征收油氣企業(yè)生產建設用地城鎮(zhèn)土地使用稅，對資源產地給予利益補償。三是進一步擴大城鎮(zhèn)土地使用稅征收范圍。將城市、縣城、建制鎮(zhèn)之外占用草原、林地、耕地的大中型企業(yè)所在地明確為工礦區(qū)，由地方征收土地使用稅。四是建議參照西藏自治區(qū)做法，在內蒙古實行“稅制一致、適當變通”的原則。

（五）完善財政轉移支付制度，支持民族地區(qū)加快發(fā)展

1.建議國家在分配均衡性轉移支付時重點考慮內蒙古自然條件艱苦、東西跨度大、執(zhí)行民族政策和生態(tài)治理投入大等支出成本較高的實際，對內蒙古的均衡性轉移支付增量按高于內蒙古上劃中央所得稅的增量安排，以把民族地區(qū)對中央的貢獻更多的留在當?shù)亍Ｍ瑫r，在計算均衡性轉移支付時，將民族地區(qū)轉移支付從標準收入中剔除，以全額落實對民族地區(qū)單獨實施的轉移支付補助政策。

2.在確定對地方專項轉移支付補助比例時，結合國家對主體功能區(qū)的劃分，建議國家考慮將民族地區(qū)單列一類，高于西部其他非民族省區(qū)，取消對民族地區(qū)的專項配套要求。

3.根據十八屆三中全會《決定》精神，建議國家加大對內蒙古的一般性轉移支付力度，同時盡快建立以一般性轉移支付為主導的財政轉移支付體系，進一步提高一般性轉移支付的比重，并開展對專項轉移支付項目的清理和整合，將一些適合地方管理、比較固定的轉移支付以一般性轉移支付的形式下達地方。

（六）加強對稅收優(yōu)惠政策的合理有效監(jiān)督

當前，內蒙古全區(qū)上下正在對各項稅收優(yōu)惠政策進行一次全面的摸底調查，此項工作對于摸清減免稅的總體規(guī)模和變動趨勢，正確評價實施各項稅收優(yōu)惠政策的實際效果具有重要作用。此外，對于地方財政影響較大的優(yōu)惠政策的執(zhí)行情況，財政部門應參與全程監(jiān)督，并及時了解和掌握政策執(zhí)行過程中存在的漏洞和不統(tǒng)一、不協(xié)調的情況，以便為稅收優(yōu)惠政策的完善提出合理化意見和建議。

（作者單位：財政部財政科學研究所博士后流動站）

責任編輯：楊再梅