基于PPP模式的遼寧新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)投融資研究

李鋒 聶穎

一、 PPP模式與優(yōu)勢

新型城鎮(zhèn)化是我國新一屆政府提出的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、人和社會(huì)協(xié)調(diào)共進(jìn)的戰(zhàn)略決策。我國新型城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)、引導(dǎo)、自上而下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是以人為本的城鎮(zhèn)化，走科學(xué)規(guī)劃的新路。新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)增長的新引擎、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新手段、社會(huì)發(fā)展和改善民生的新動(dòng)力。城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模壯大和結(jié)構(gòu)升級。而新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，各級政府也將面臨著一系列的挑戰(zhàn)，如戶籍問題、公共服務(wù)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等。按照傳統(tǒng)融資模式依靠財(cái)政資金，很難具體落實(shí)這一艱巨任務(wù)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，無論政府投資或是私人投資，都可能存在嚴(yán)重不足或缺陷。

PPP （Public-private Partnership 政府與社會(huì)資本合作模式）是指政府與社會(huì)資本為提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率而建立的全過程合作關(guān)系，具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公共利益最大化、保證社會(huì)投資者合理收益等特征。PPP在緩解地方財(cái)政支出壓力的同時(shí)提高社會(huì)供給效率，也為企業(yè)發(fā)展提供新契機(jī)。城鎮(zhèn)化公共服務(wù)供給與PPP模式的研究成為當(dāng)前各級政府落實(shí)新型城鎮(zhèn)化政策的研究熱點(diǎn)，對于遼寧乃至全國推行新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要的制度意義和實(shí)踐價(jià)值。

遼寧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)采用 PPP 模式有許多有利之處：一是可代替地方投融資平臺發(fā)揮為地方政府融資的積極功能，同時(shí)相對高的透明度可以避免很多利益輸送。二是可調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資本促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。三是由于 PPP模式是政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其吸引投資的力度比較大。四是PPP 模式是全程由政府和社會(huì)資本共同設(shè)計(jì)、開發(fā)、維護(hù)的，因此可避免企業(yè)在項(xiàng)目論證、立項(xiàng)前期的參與度弱所導(dǎo)致的項(xiàng)目論證不充分等問題。

二、遼寧PPP模式新型城鎮(zhèn)化建設(shè)公共服務(wù)現(xiàn)狀分析

遼寧的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，長期固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有所改善，城區(qū)吸納能力和城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力不斷提升，但在公共服務(wù)供給方面也同國內(nèi)其他地區(qū)一樣存在著資金與管理的問題。“十一五”至今，遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，重點(diǎn)城市作用突出，中部城市群逐漸形成，但仍然存在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市功能提升缺乏穩(wěn)定充裕的資金來源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市擴(kuò)張和實(shí)際需求等一系列問題，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、農(nóng)民市民化等都需要巨額資金的持續(xù)投入。按照城鎮(zhèn)化率75%的水平，遼寧需要再向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移500萬左右農(nóng)業(yè)人口，據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院的報(bào)告測算，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化所需的人均公共支出至少為10萬元，遼寧500萬農(nóng)民市民化則至少需要5000億元左右成本。公共服務(wù)的供給如交通、供水、供電、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施以及污染治理、保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造等除依靠財(cái)政資金外，必須建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。遼寧省運(yùn)用PPP模式建設(shè)新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題如下：

一是PPP模式處于探索階段。2015年8月遼寧公布第一批PPP項(xiàng)目，截至2015年10月末，在全省536個(gè)項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目63個(gè)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用并不多、規(guī)模也不大，導(dǎo)致無法積累起足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來建立完善我省的PPP市場環(huán)境和制度框架。

二是收益機(jī)制。政府對于每一個(gè)PPP項(xiàng)目都應(yīng)該設(shè)定一個(gè)合理的收益上下限，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，最終讓社會(huì)資本盈利但并不暴利，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。所有項(xiàng)目都要保證政府公共服務(wù)部門、社會(huì)資本利益共享。 一方面必須確保項(xiàng)目具有一個(gè)相當(dāng)于社會(huì)平均利潤率的最低收益水平，讓投資者有錢可賺且盈利相對穩(wěn)定，對于無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期盈利的則需要通過政府貼息、稅收減免等方式使社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)。

三是風(fēng)險(xiǎn)控制。PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力，也要避免政府完全兜底市場風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本獲得無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)的現(xiàn)象，不能一味追求吸引資金而給予社會(huì)資本過多承諾。政府部門要有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范意識，采用PPP模式時(shí)要量力而行，結(jié)合財(cái)力狀況作預(yù)算約束，提高政府債務(wù)的透明度，以防止項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、遼寧建設(shè)新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)供給與PPP模式運(yùn)用政策建議

目前，遼寧省正處于新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，建設(shè)資金從哪里來和存量債務(wù)怎么化解是在這個(gè)階段中避不開、繞不過的重大問題，切實(shí)抓好PPP模式的推廣運(yùn)用是推進(jìn)遼寧省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需要和現(xiàn)實(shí)選擇。要抓緊成立省級PPP工作機(jī)構(gòu)，加快PPP專業(yè)人才隊(duì)伍培育，健全PPP的項(xiàng)目監(jiān)管制度，營造良好的PPP項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境。

（一）加快遼寧省PPP人才隊(duì)伍培育

為積極推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）等工作，遼寧省政府于8月初成立了“遼寧省推廣政府和社會(huì)資本合作模式及推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省財(cái)政廳，在PPP工作方面，具體負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)全省推廣運(yùn)用PPP模式相關(guān)工作，研究制定有關(guān)政策措施，監(jiān)督指導(dǎo)各市和省直部門開展相關(guān)工作。從目前走在PPP前沿的國家來看，達(dá)成的一個(gè)共識就是設(shè)立了專門性的PPP管理機(jī)構(gòu)。其工作人員由經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師、工程師等熟悉公共部門與私人部門業(yè)務(wù)的專家組成，主要任務(wù)是通過起草PPP模式相關(guān)的政策文件、制定和發(fā)布PPP指南、進(jìn)行質(zhì)量控制、協(xié)助專業(yè)部門進(jìn)行項(xiàng)目后期管理、提供信息服務(wù)等工作，幫助政府公共部門和私人部門參與和實(shí)施PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目涉及金融、法律、會(huì)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識，需要一批精通業(yè)務(wù)尤其是具有實(shí)際操作能力的復(fù)合型人才隊(duì)伍，要加大相關(guān)專業(yè)人才的引進(jìn)力度，引進(jìn)一批既有理論基礎(chǔ)又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家型人才。

（二）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)，是項(xiàng)目能否成功的最主要因素。在PPP項(xiàng)目中，政府公共部門作為社會(huì)公共利益的代表，其參與項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)最主要是為了維護(hù)公共利益，其次是資金的使用效率與資源的配置效率。對私人部門來說，其之所以參與項(xiàng)目目的是為了追求一定的資金回報(bào)，因此資金回報(bào)率和資金的投資安全是其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)所最關(guān)注的。而PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的階段性、復(fù)雜性等特征決定了無論是政府部門還是私人部門承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗，因此需要在政府部門與私人部門之間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（三）建設(shè)PPP良好的運(yùn)作環(huán)境

建設(shè)有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的制度環(huán)境，對現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則。改善PPP項(xiàng)目的融資環(huán)境，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向PPP項(xiàng)目提供資金支持，積極引導(dǎo)銀行等機(jī)構(gòu)認(rèn)可收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目融資等PPP項(xiàng)目獨(dú)有的融資方式。

基金項(xiàng)目：本文系遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目課題名稱：基于PPP模式的遼寧新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)投融資機(jī)制研究，基金項(xiàng)目編號：L14AJY009；遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目：遼寧新型城鎮(zhèn)化與公私合營模式研究：14B008；“新型城鎮(zhèn)化公共事業(yè)PPP投融資機(jī)制研究”遼寧省社科聯(lián)與高校社科聯(lián)合作課題lslglh1-31課題研究成果。

（作者單位：沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明