政府購買涉稅公共服務對策研究

朱蘭波

推進政府購買涉稅公共服務，是新時期全面深化財稅改革的必然要求，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會管理、改進公共服務提供方式、建設服務型政府的客觀需要。在實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的進程中，客觀分析我國推進政府購買涉稅公共服務面臨的形勢，在科學劃分政府間事權(quán)與支出責任前提下，按照“積極穩(wěn)妥、科學安排、公開擇優(yōu)、完善機制”的原則，建立完善我國政府購買涉稅公共服務體制機制，對實現(xiàn)稅收治理能力現(xiàn)代化，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務，具有十分重要的意義。

一、政府購買涉稅公共服務現(xiàn)狀分析

政府購買涉稅公共服務是指將原來由政府財稅部門直接提供的社會公共服務事項交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來完成，并根據(jù)社會組織或市場機構(gòu)提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，是一種新型的政府提供公共服務方式。隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買涉稅公共服務將成為政府稅收治理的重要方式。

近年來，各地稅務主管機關(guān)都對購買涉稅公共服務進行了探索和實踐。上海社保局對社保工資專項審計的政府采購項目是首單政府采購涉稅中介服務，重慶市地方稅務局積極開展了購買土地增值稅清算專項審核服務。北京市豐臺區(qū)國稅局向國嘉亞太（北京）稅務師事務所購買涉稅服務，利用該所提供的評估服務結(jié)果發(fā)現(xiàn)企業(yè)少繳的稅款過億元；四川省成都市武侯區(qū)國稅局與稅務師事務所合作，提供免費企業(yè)所得稅匯算清繳鑒證服務，并依據(jù)鑒證結(jié)果，查補違法企業(yè)稅款及滯納金1300多萬元；海南省瓊海地稅局面向稅務師事務所購買涉稅公共服務，委托其對符合清算條件的房地產(chǎn)項目開展土地增值稅清算工作，取得良好效果；安徽省地方稅務局下發(fā)了《安徽省地方稅務局關(guān)于推進政府向社會力量購買服務工作的實施意見》（皖地稅發(fā)〔2014〕11號），對該省各級地稅機關(guān)購買涉稅服務工作提出了明確的工作目標、任務和要求，并在省地稅局機關(guān)率先試行。

政府購買涉稅公共服務，有利于解決納稅人不斷增多與有效征管力量不足的矛盾，有利于提高稅務執(zhí)法水平，降低稅務機關(guān)的執(zhí)法風險，有利于提高納稅人稅法遵從度，降低納稅人遵從成本，有利于提高征管效能，降低稅務機關(guān)征稅成本。開展政府購買涉稅公共服務，對政府、納稅人和稅務中介機構(gòu)三方都具有重大意義，但在目前的發(fā)展中也存在不足之處：

一是涉稅公共服務的內(nèi)容及形式不夠完善。科研界、涉稅社會組織和各級政府主管機關(guān)對涉稅公共服務采購的具體內(nèi)容存在不同看法，各級稅務主管機關(guān)的采購服務內(nèi)容、形式、做法也不相同，對某些涉稅公共服務的提供主體還有爭議。各級稅務主管機關(guān)購買涉稅公共服務的購買主體、供給主體、中介方和消費者之間，沒有一整套完備的法律體系加以規(guī)范，對購買范圍、操作規(guī)程、規(guī)范標準、競爭辦法、招投標辦法、公平參與、績效評價等還缺乏進一步的約定。現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)范的政府采購行為僅限于政府購買自身運行需要的物品和服務，不包括政府購買公共服務。現(xiàn)行的《征管法》、《預算法》、《招投標法》、《價格法》等基本沒有或者較少涉及對政府購買涉稅公共服務項目的法律規(guī)定。

二是對涉稅公共服務的認識還不夠深入。從目前看，各級稅務主管機關(guān)購買的涉稅公共服務主要集中于土地增值稅清算鑒證和企業(yè)所得稅匯算清繳鑒證、稅款清算鑒證、風險管理、涉稅資料審核、稅源分析、調(diào)查、納稅服務評價等方面，而對稅務審計、納稅服務、大企業(yè)稅務風險管理、特別納稅調(diào)整、涉稅法律風險咨詢、涉稅會計調(diào)整、重大稅收政策社會咨詢評估等方面未有涉及，這些業(yè)務都將在未來的稅收現(xiàn)代化中發(fā)揮巨大作用。

三是對涉稅公共服務的采購規(guī)模仍很低。全國服務類采購占政府采購總規(guī)模不到10%，具體到涉稅公共服務類就更低了，同時，采購涉稅公共服務的省級行政區(qū)更未過半，覆蓋率較低。

四是對涉稅公共服務的采購規(guī)制有待明確。在涉稅公共服務的采購工作中，普遍缺乏詳細具體的文件規(guī)定，需要進一步明確采購范圍和服務方式等；要根據(jù)涉稅公共服務項目本身的特點，明確有關(guān)工作原則和依法規(guī)范有效的采購方式；需明確設置涉稅公共服務提供主體的資格條件、資質(zhì)能力和準入門檻，科學制定具體的、規(guī)范的評審標準和方法；在采購合同執(zhí)行中，要注意針對涉稅公共服務項目合同履約周期長、金額不固定、考核驗收要求高等特點，明確防范合同風險的舉措；對政府購買涉稅公共服務績效管理和評價還沒有建立起來，第三方合同履約驗收評價、服務提供質(zhì)量監(jiān)督等措施還沒有明確。所有這些問題的解決，都離不開科學的標準和完善的制度體系。

五是對涉稅公共服務的預算管理體系還不健全。在沒有構(gòu)建或者完善相關(guān)的涉稅公共服務采購績效預算時，政府購買涉稅公共服務的效果無法準確衡量，那么購買涉稅公共服務項目預算的約束力就形同虛設。

六是提供涉稅公共服務的提供主體還需培育和發(fā)展。一方面，政府購買涉稅服務的提供主體整體發(fā)展水平還不高，規(guī)模還不大，承接服務和籌集社會資源的能力還不強。另一方面，還沒有形成成熟的涉稅公共服務提供商體系。會計師事務所、律師事務所、稅務師事務所、咨詢機構(gòu)等行業(yè)發(fā)展相對較慢，在進行政府采購時，還沒有眾多成熟的、有能力承接涉稅公共服務項目，并且能保證服務質(zhì)量的提供商參與競爭。

二、健全完善政府購買涉稅公共服務的對策建議

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）對政府購買服務工作進行了專門部署。國家稅務總局于近期下發(fā)了《國家稅務總局轉(zhuǎn)發(fā)<財政部 民政部 工商總局關(guān)于印發(fā)政府購買服務管理辦法（暫行）的通知>的通知》（稅總函〔2015〕82號），對稅務部門購買涉稅公共服務工作進行了規(guī)范。

一是完善政府購買涉稅公共服務的法律規(guī)范。根據(jù)涉稅公共服務項目本身的特殊性，完善與之相適應的法律法規(guī)體系。修訂《中華人民共和國稅收征管法》及其實施細則，對相關(guān)的法律條文進行調(diào)整，增加政府采購涉稅公共服務的范圍、形式、內(nèi)容和標準。完善《政府采購法》，明確管理機構(gòu)和規(guī)程。要在政府采購條例中補充規(guī)定政府購買涉稅公共服務的原則和方法、資質(zhì)認定、購買方式、監(jiān)督管理、績效考評等內(nèi)容。修訂《預算法》相關(guān)條款，將政府購買涉稅公共服務內(nèi)容納入預算管理范疇，明確監(jiān)管部門職責。通過修改相應法律讓政府購買涉稅公共服務獲得充分的法律依據(jù)。

二是提高政府購買涉稅公共服務的思想認識。推廣政府購買涉稅公共服務是政府提高稅務治理能力的實踐，是公共服務提供方式的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)是 “花錢問效果”的具體體現(xiàn)，其更重視通過市場的作用實現(xiàn)政府對公共資源的科學配置，有利于節(jié)約財政資金，提高服務能力。樹立政府購買涉稅公共服務意識，可以從根本上提高公共服務資源配置效率，大大降低治稅行政成本，提升納稅人的稅法遵從度，有利于實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化。

三是夯實政府購買涉稅公共服務的制度基礎。明確涉稅公共服務的采購范圍，形成政府購買涉稅公共服務目錄，明確哪些可以買、哪些不能買。依據(jù)社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化和稅收征管實際的需要不斷完善修正目錄。圍繞政府購買涉稅公共服務過程中，項目評審、組織采購、資質(zhì)審查、服務合同簽訂、服務項目監(jiān)控、服務績效評估、項目后評價和經(jīng)費兌付等重點環(huán)節(jié)，細化政府采購操作流程，使購買主體真正有章可循。要科學設立涉稅公共服務項目，明確專業(yè)評估機構(gòu)、公示和公告媒體和服務項目評價機構(gòu)。同時，要廣開言路，認真聽取各涉稅社會組織、中介機構(gòu)和納稅人對購買項目的論證、評估意見和有關(guān)的利益訴求。要加強監(jiān)督管控，進一步健全服務購買的內(nèi)控機制，確保實現(xiàn)購買服務過程的公開、透明。

四是建立科學規(guī)范的政府購買涉稅公共服務預算體系。加強政府財政支出中購買服務支出的預算管理。按服務類別劃分購買服務需求分別進行匯總，分門別類選擇適宜的政府購買方式，依實際需要科學編制購買服務的長期規(guī)劃。要依據(jù)規(guī)劃科學編制政府購買服務的支出預算。對納入政府購買范圍的服務項目要進行科學的論證。服務項目立項后，財政主管部門應負責做好涉稅公共服務項目成本的核算工作，合理確定服務項目的補助標準。要針對購買涉稅公共服務的特殊性和復雜性，建立科學有效的績效評估機制。研究制定分類、分檔的政府購買涉稅公共服務績效考評指標體系，使其真正將政府購買服務支出預算過渡到以結(jié)果為導向的績效預算管理。要嚴格財政資金支付標準，引入績效審核，科學測算不同涉稅服務項目所需的財政投入比例、規(guī)模和水平，以保證資金投入公平、優(yōu)化。健全政府購買涉稅公共服務有效監(jiān)管和風險防范機制。建立透明的購買流程，能公開的環(huán)節(jié)和信息要按規(guī)定全部公開，自覺接受社會監(jiān)督。完善購買服務項目的監(jiān)控機制，建立事前論證、事中監(jiān)控、事后評估的專業(yè)化、多層次的監(jiān)督評估體系，健全相關(guān)內(nèi)控機制。要切實提高稅務主管部門的公共責任意識，建立相應的行政問責機制，強化責任追究力度，從而杜絕購買服務過程中的違法違紀行為。

五是加大涉稅公共服務提供商培育扶持力度。加快推進政府部門或事業(yè)單位與相關(guān)涉稅中介機構(gòu)的脫鉤工作。涉稅中介機構(gòu)要樹立市場意識，積極參與市場競爭，提高自身業(yè)務水平，用業(yè)績和能力承攬業(yè)務。各級政府要充分尊重市場的力量，不干預相關(guān)市場的公平有序競爭，營造規(guī)范有序的市場氛圍。進一步梳理審批服務事項運作流程，簡化服務程序，壓縮辦理時限。要積極搭建集中服務平臺，提供“一站式”服務。同時，全面取消影響涉稅公共服務提供商發(fā)展的不利限制。除國家明令禁止的行業(yè)以外，允許各類投資主體進入涉稅公共服務領(lǐng)域，不得擅自設置或借備案管理變相設置區(qū)域性、行業(yè)性的服務執(zhí)業(yè)限制，充分鼓勵市場競爭。積極引進目前國內(nèi)發(fā)展緊缺的、實力較強、信譽良好、業(yè)務能力層次高的國外知名涉稅中介機構(gòu)來我國發(fā)展或設立分支機構(gòu)。鼓勵現(xiàn)有涉稅公共服務提供商做大做強，向規(guī)模化、綜合化方向發(fā)展，各地方政府可設立專項鼓勵發(fā)展基金，制訂科學的扶持發(fā)展專項計劃。鼓勵有條件的涉稅中介機構(gòu)開展連鎖經(jīng)營和網(wǎng)絡化經(jīng)營；要引導通過市場的力量實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)或跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨所有制的兼并重組，鼓勵強強聯(lián)合、強弱聯(lián)合，進一步提高服務質(zhì)量和競爭力。

（作者單位：沈陽市鐵西區(qū)國家稅務局 ）

責任編輯：張莉莉