“官謠”與政府公信力

摘要：“官謠”作為官方對外發布的一種虛假信息，具有較強的欺騙性?！肮僦{”的本質是權力任性濫用。在網絡謠言泛濫成災的當下社會，“官謠”對政府公信力的損害是巨大的，嚴重侵蝕政府的合法性和政治認同。法治是抑制權力任性和傲慢的一把利劍，建設法治政府，用法治思維和法治方式治理“官謠”，才能正本清源，重塑政府取信于民的正向聲譽。

關鍵詞：政府公信力；“官謠”；治理；法治政府；法治方式

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）04-0046-03

基金項目：司法部一般項目“網絡輿論視野下司法公信力建設問題研究”（13SFB2004）階段性成果。

作者簡介：韓宏偉（1977-），男，陜西咸陽人，伊犁師范學院法學院副教授，南京大學法學院博士研究生，主要從事法理學研究。隨著網絡社會的迅猛崛起，網絡謠言也泛濫成災。謠言有“民謠”和“官謠”之分?！懊裰{”一般表現為個體的行動，而“官謠”更多代表集體的言行。相對于“民謠”，“官謠”的影響力和危害性更大。2013年8月30日，新華社發表評論文章《打大謠，更要打“官謠”》，通過批評一些“先否定后肯定”的怪象，希望能夠引起一些不注重多聽、多看、多調查，遇事善于說謊、急于否定的相關部門重視。如王立軍的叛逃行為被重慶官方稱為“休假式治療”，國家能源局原局長劉鐵男的學歷造假被能源局官方稱為“純屬污蔑造謠”等，官方在辟謠中制造出的“官謠”，試圖掩蓋負面影響，但“官謠”之后的一系列事實和真相，足以說明“官謠”的虛偽性和欺騙性?！肮僦{”的背后，是政府及其官員權力任性和濫用的表現，嚴重侵蝕了政府公信力，使政府不斷陷入“塔西佗陷阱”的泥淖之中。黨的十八屆四中全會之后，法治政府建設被提到一個戰略高度，用法治思維和法治方式治理“官謠”，把權力關進制度的籠子里，重新型塑政府取信于民的正向聲譽，才能正本清源。

一、“官謠”及其本質

“官謠”，一般是指官方單位或內設機構對外發布的虛假信息。它主要包括兩種形式：一是公開散布虛假構筑的事實信息；二是公開散布掩蓋事實的虛假信息。[1]“官謠”的發布主體是政府，發布內容是虛假信息，接受對象是社會公眾。根據政治傳播學的基本理論，“官謠”的傳播意蘊包括兩層含義：一是表達“官方意愿”；二是傳播“虛假信息”。不管是“官方意愿”抑或“虛假信息”，兩層含義的目的都是想在公共話語權競爭中力求占據主動，掌握先機。

官方所有的行為都是在表達“官方意愿”。但表達的內容不同，有些是真實的，是政府集體的行為表示，對社會可能會起到正向的激勵作用；有些則是虛假的，僅是政府部分官員的意愿表達，可能涉及違法犯罪，對社會可能起到負向的掣肘作用?！肮僦{”屬于后者，其表達的“官方意愿”并不一定全部反映政府的集體意志，可能僅僅是某個人或某些人的意愿。2012年12月6日，羅昌平實名舉報國家能源局原局長劉鐵男學歷造假，存在經濟方面的問題。雖然，國家能源局當天就回應稱，羅昌平的舉報“純屬污蔑造謠”，但隨后，劉鐵男被移送司法機關處理，追究法律責任。該事件水落石出之后，證明羅昌平的舉報是完全屬實的。在此，因為劉鐵男身為能源局局長，他有權力可以扭曲能源局的“官方意愿”。所以，其之后制造出的“官謠”，盡管代表能源局，但實際上僅是其個人意愿。在多起涉及政府官員的“官謠”中，實際上，是“個人意愿或少數人意愿”綁架了“官方意愿”，政府替個別人或少數人的權力任性行為買單。在真相未出現之前，政府成了社會公眾和傳媒“口誅筆伐”的對象，從嚴格意義上講，這是不公平的。

官方在應對“民謠”時，本應將事實真相公布于眾，然而，基于某種政治貓膩的顧慮，官方會對外發布一些“虛假信息”，力求回應“民謠”，并力爭在話語權競爭中占據主動。從傳播學的角度來看，官方發布“虛假信息”的目的在于掩蓋政府部門或某些官員的“不良信息”，抹掉自身的一些污點，達到混淆視聽、轉移社會注意力的目的。2011年7月31日，網絡上傳出云南省昆明市發改委副處長成建軍的不雅照，隨后，昆明市發改委回應稱“查無此人”。但經過有關部門調查，發改委“確有此人”，照片也是真的。其之前發布“虛假信息”的目的在于：將本部門的“污點行為”或“不良信息”通過另一種方式進行轉移或嫁接。畢竟，任何“污點信息”都會損害官方形象。但從另一方面講，政府發布“官謠”的危害性要遠遠大于政府官員“污點行為”的危害性。因為“污點信息”僅是極少數人的所作所為，而“官謠”是代表整個官方，至少在法律上是這樣的。“家丑”不可外揚，但要運用智慧去彌補，而不是錯上加錯。

“官謠”之所以存在，而且有時候還肆無忌憚，其根本原因在于公權力的不當行使。權力的任性和傲慢、異化和扭曲是官方制造“官謠”的平臺和溫床。法國思想家孟德斯鳩早就指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不移的一條真理，直到遇有界限的地方才休止?！盵2]而權力之所以被踐踏和扭曲甚或變異，主要原因是權力和利益永遠勾連在一起。對此，馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[3]利益的獲取需要權力的支撐，特別是不正當利益的獲取更是如此。許多腐敗分子的落馬都不是偶然的，有一個漸進的過程。在這個過程中，其在表面上“兩袖清風”的同時，暗地里卻利用權力“中飽私囊”。很多干部之所以“帶病提拔”，并非無人看見，而是一些上級部門總是患有“近視眼”“視力低下”，給外界的印象是“為人民服務”，實則是在做著一些蠅營狗茍的違法犯罪之事?！肮僦{”存在的背后，是權力被社會亞文化不斷腐蝕。法國路易十六的“我死之后，哪怕洪水滔天”“撐死膽大的，餓死膽小的”等許多權力異化的思維不斷影響和腐蝕著社會中的每一個人，特別是一部分權力擁有者，更是信奉“有權不用，過期作廢”。政府的“官”不僅僅是一種身份或職務，更重要的是其代表著一種能夠“操控利益”的權力。一些政府及其官員之所以敢發布“官謠”，就是將為人民服務的宗旨拋卻腦后、置之度外。而這樣的行為，損害最大的是政府公信力。

二、“官謠”對政府公信力的損害

政府公信力是指社會公眾對政府在政策執行、治理能力等權力行使方面的政治認同，是政府權威性及其社會影響力的外部投影，體現為公眾對政府的一種評價、滿意度和信任度，實質上顯示的是政府與社會公眾之間的信任關系與合作關系，也反映政府在社會公眾中的權威性和影響力。[4]從本質上講，“官謠”不具有正當性與合法性，帶有明顯的欺騙性。相比“民謠”，“官謠”的本質是權力任性，是權力異化和權力腐敗的表現，其危害性要比“民謠”大很多。而且“官謠”顛倒黑白、肆意誆人，往往不是“一個人在戰斗”，而可能是相關利益群體的合謀。[5]“官謠”的信源是政府，毋庸置疑，其對政府公信力的損害是最大的，會使政府公信力在“塔西佗陷阱”中越陷越深。

其一，導致“官民關系”的錯位。從政治憲法學的角度分析，官與民之間是一種服務與被服務的關系。作為人民公仆的政府官員，理應盡職盡責，在權力和法律的界域內履行自己的義務，應當像父母精心撫育自己的孩子一樣對待社會民眾。但是“官謠”的出現，打破和踐踏了官員作為人民公仆的法律定位，公仆的角色并沒有因為高揚“人民政府”旗幟而嵌入到內心深處。相反，在欺騙民眾，發布虛假信息損公肥私的同時，搖身一變，甚或站到民眾的對立面。對于一些事件的處理，在民眾常識性的質疑聲中，采取荒誕不羈的雷人詞語，迷惑民眾，企圖蒙混過關。如“躲貓貓死、喝水死、做夢死、洗臉死”等非典型性死亡事件，官方并不是積極公示真相，而是想瞞天過海，欺騙民眾。如此低智商的“官謠”，在全民的聲討中，最后自然不攻自破。面對民眾的質疑和聲討，有些地方政府采取的暴力性壓制行為，封口禁言，在很多事件中無異于此地無銀三百兩。暴力壓制和禁言封口，從某種程度上講，只能證明某些官員的黔驢技窮。在將為合法權利而抗爭的民眾視為“暴民”“刁民”的過程中，自己的公仆角色已蕩然無存，完全被顛覆?？梢韵胍?，在如此不和諧不友好不信任不尊重的氛圍下，一旦“導火索”冒出火花，那么政府與民眾之間必然會出現劍拔弩張的危險格局，甚至會演變為武力沖突。[6]每一起“官謠”的背后，都是政府官員權力異化或權力腐敗的集中體現，通過“虛假信息”的發布，表面上維護了個別人或少數人的利益，但從本質上講，都是對政府公信力的極大損害。政府公信力的日漸式微，會進一步加劇“官民關系”的錯位和斷裂。通過很多事件及其影響，可以斷言，“官謠”就是政府公信力的致命殺手抑或最強殺傷性武器。

其二，執政合法性受到挑戰。從社會契約論的觀點分析，政府權力源于社會民眾對公共權力的一種讓渡，民眾與政府之間是一種委托與代理的關系。政府作為社會民眾的代理人需要不斷履行公共職能來提升和強化自身的信用基礎，以期贏得社會民眾的信任。[4]從政府權力的產生角度分析，民眾是將自己手中的權力集中起來，交給通過選舉產生的政府，由政府代替民眾來行使。不管是委托關系還是代理關系，政府的執政在權力產生最初時是合法的，因為政府的執政合法性來自于民眾的信任和認可。唯有民眾信任與認可政府的行為，這種合法性才能穩固而持久。倘若民眾對政府執政的合法性產生懷疑，那么政府的行為無論如何不能說是正當的，因為它可能沒有履行好自己的職責，侵犯了民眾本應有的合法權利，這種合法權利就是委托關系或代理關系產生時因權力而賦予的。民眾可以選擇甲作為自己的代言人，也可以選擇乙作為自己的代言人，不管是甲還是乙，最重要的一點就是要能夠最大化的維護和保障自己的權利。因而，從政府的產生來源來看，政府的執政合法性源自對民眾合法權利的最大化保護，一旦喪失或逾越這個底線，那么，其執政合法性必然會受到挑戰，這是不言自明的真理。作為傳播策略上的一種反制，“官謠”背后的“秘而不宣”和“信息貓膩”成為一種公共行為時，其就會成為壓制“民意”的官方選擇。在網絡時代，每個人都是一個自媒體，其對社會正義、公平、法治的追求，反映出“民意”的理性訴求。而一旦“官謠”叢生，“民意”無法正當地為自己爭取合法權益時，“官謠”背后的執政合法性必然就會受到挑戰和質疑。對此，法國思想家托克維爾早就指出，當一個政府不能保全民眾的利益而不被信任時，其存在的合法性也就自此終結。[7]

三、重塑政府公信力：用法治思維和法治方式治理“官謠”

既然“官謠”的本質在于權力任性，那么治理“官謠”就必須有效遏制權力的不當行使。因而要加強對權力的監督和制約，把權力關進制度的籠子里，才能使權力的發揮促使政府公信力的提升。這個制度的籠子，就是法治，必須運用法治思維和法治方式抑制權力的異化和傲慢，扼住“官謠”產生的出口，唯有如此，才能建設取信于民、釋放正向聲譽的法治政府。毋庸置疑，法治政府能夠提升和強化政府公信力的型塑。

其一，將權力關進制度的籠子里。權力是一把雙刃劍，正確行使，政府和民眾互相受益，實現雙贏，政府公信力得到提升；濫用權力，政府和民眾兩受其害，結果雙輸，政府公信力遭到損害。因而，作為公信力載體的政府官員，在行使權力時，要始終具備一種如臨深淵、如履薄冰的擔當意識，時刻謹記權力的義務性，正確使用權力，有權不可任性。治理“官謠”，抑制權力的任性，需要遵循政府權力運行的基本規律。一方面，政府需要重新建構權力的價值觀體系，培育權力的義務本位與合法性認同。權力的價值觀體系，應當從封建傳統的官本位意識和“叢林秩序”的功利心態中轉換到義務本位和“法治秩序”的健康心態中，通過權力的義務本位釋放出為民服務的價值理念，彰顯“法治秩序”下的社會影響力，實現社會民眾對政府權力的合法性認同。另一方面，政府要重塑權力的主文化影響力，消除權力任性所衍生的亞文化及其影響。政府權力的主文化倡導健康積極的價值理念，遵循法治狀態下的權力運行模式；而權力任性及其彌散與認同所衍生的亞文化，追求的是“個人利益”。而“個人利益”正是“官謠”產生的主要原因之一，運用法治化的“集體利益”遏制肆意妄為非法治化的“個人利益”，使政府的每一次“官方聲音”都真實、合法，方能得到民眾的信任。

其二，按照法治程序主動、及時、真實公布政府信息。網絡社會的勃興和公民社會的成長，使民間“草根力量”參與社會治理的熱情不斷高漲。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，首次以法律的方式公開保障社會公眾的知情權。然而，政府信息公開并沒有因為法律的出臺常態化、法治化，一些政府“污點信息”帶來的“官謠”經常發生?！肮僦{”的“瞞天過?！焙汀膀湴磷詽M”的鏡像，使得帶有“官方色彩”的腔調和話語經常充斥于公共輿論之中，在傳媒和民眾之間“混淆視聽”。社會公眾對政府的監督及其知情權是憲法和法律所賦予的一項權利，很多時候，其關乎個人切身利益。如何使關乎民眾切身利益的政府信息主動、及時、真實公布？作為政府及其官員，應當主動及時公開信息，不藏貓膩，用真相消解媒體和民眾對政府的質疑，來有效破除“民間謠言”，緩解“官民關系”。在真實的輿論氛圍下，通過建設透明政府提升政府公信力。另外，應當建立健全政府的發言人制度，以法治化的思維和方式規范政府發言人的行為。對社會出現的重大熱點事件，發言人應當從法律的角度進行分析和回應，實事求是，而不是采取“模棱兩可”的“迂回戰術”去欺騙和愚弄民眾。官方發言人可以利用現場發布會、微博、微信等各種信息平臺與民眾進行交流互動，尋求問題的解決之策，化解風險。

其三，健全完善依法追責機制。“官謠”損害的是政府公信力，獲利的是個別人或少數人。按照現行法律，必須在制度層面明確規定“官謠”的法律責任，通過行政責任、刑事責任等聯動機制進一步遏制“官謠”的發生和影響。對此，教育部前新聞發言人、語文出版社社長王旭明認為，從制度上反思如何治理“官謠”是根本之道，無論是新聞發布制度，還是官員對外講話，都要把不能對公眾說謊造謠作為一項硬性規定，凡制造“官謠”者不提拔、不重用也不晉級，還要給予黨紀政紀處分，構成犯罪的，還要追究刑事責任。[8]在重慶市原副市長王立軍的“休假式治療”事件中，重慶市官方對外發布的虛假信息，造成了特別惡劣的社會影響，使廣大民眾對政府的公信力產生了嚴重質疑。當然，“官謠”制造者的行為也被依法認定為濫用職權罪，受到了應有的法律制裁。要看到在現實中，“官謠”的制造者可能不是“一個人在戰斗”，而是少數人組成的“戰斗同盟”，在關涉自身利益的情況下，這些“官謠”制造者可能會利用自身的權力形成的優勢地位對外進行欺壓、打壓，企圖保全自己。在“烏坎事件”“甕安事件”“動車事件”等多起重大事件中，官方的信息始終是“猶抱琵琶半遮面”，在熱點信息的關注度降溫之后，追責的人較少，甚或沒有追責。如此一來，政府公信力就會在公眾的質疑聲中不斷下降。因而，治理“官謠”，需要法治的猛藥，嚴格依法追究造謠者的法律責任，健全完善各項追責機制，使每一項制度落到實處就成為重中之重。當然，依法追究“官謠”制造者或發布者的法律責任，不僅需要制度上的理論支撐，更需要制度上的實踐支持，要落地生根。

參考文獻：

[1]汪紅.應從重處罰“官謠”制造者[N].法制晚報，2013-09-09.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，2005∶154.

[3]馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1962∶82.

[4]韓宏偉.超越“塔西佗陷阱”：政府公信力的困境與救贖[J].湖北社會科學，2015，（7）.

[5]高榮林.“官謠”的危害與治理[J].傳媒觀察，2014，（2）.

[6]楊海坤.我國群體性事件之公法防治對策研究[J].法商研究，2012，（2）.

[7][美] 博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004∶288.

[8]王選輝.官謠言發布者三成被追責[N].法制晚報，2014-03-01.

【責任編輯：張曉妍】