淺議全面推進依法治國背景下深化公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設

摘 要：公安執(zhí)法水平關(guān)系著公安機關(guān)的形象及權(quán)威，關(guān)系著整個社會的長治久安。然而我國的公安執(zhí)法規(guī)范化建設還不夠完善，執(zhí)法能力還有待進一步提高。針對目前制約公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設中各類突出問題，應在全面推進依法治國背景下，圍繞建設法治政府的標準，從樹立法治思維、完善法律制度體系、明確執(zhí)法依據(jù)、改革執(zhí)法機制、明確責權(quán)、落實制度、加強培訓和宣傳等方面深化進行。

關(guān)鍵詞：公安機關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化；路徑

公安機關(guān)作為國家的重要執(zhí)法機關(guān)，其執(zhí)法活動是依法治國中重要的組成部分。執(zhí)法規(guī)范化建設之于公安工作，既是基礎(chǔ)工程又是推動支撐。近年來，執(zhí)法規(guī)范化建設雖然取得了顯著成效，但隨著法治觀念不斷深入人心，公安機關(guān)的執(zhí)法活動越來越被公眾所關(guān)注。如何在全面推進依法治國背景下，進一步深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設，滿足人民群眾的期盼，充分發(fā)揮公安機關(guān)為國家發(fā)展保駕護航的作用，將是今后一段時期內(nèi)我們必須要面對的一個課題。

一、當前執(zhí)法規(guī)范化建設中面臨的形勢和主要問題

經(jīng)過幾年的執(zhí)法規(guī)范化建設，公安機關(guān)的整體執(zhí)法素質(zhì)較之以前有了很大程度的提高。但現(xiàn)實中，公安機關(guān)執(zhí)法難度的加大已經(jīng)成為民警的共識，民警普遍感覺當前的執(zhí)法工作面廣點雜，程序煩瑣，而社會上關(guān)于涉警的負面事件和暴力襲警事件的輿論報道，也使警察的執(zhí)法陷入尷尬的境地。

1.從執(zhí)法的外部環(huán)境看，執(zhí)法環(huán)境復雜嚴峻

當前我國處于改革深水區(qū)，各種利益訴求紛繁復雜，群體性事件高發(fā)。由于人民警察處在社會矛盾沖突的前沿，很容易受到個別不合理訴求不能得到滿足或利益受挫的社會成員的攻擊。同時隨著自媒體時代的到來，人民群眾法治意識、監(jiān)督意識的提高，警察真正成了聚光燈下的職業(yè)，其執(zhí)法過程及效果備受公眾關(guān)注，給執(zhí)法本身帶來了前所未有的壓力，警民關(guān)系已然成了輿論的焦點。與此同時，全國襲警、侵警案件呈跳躍式猛增。2010年以來，全國已經(jīng)查處的襲警、侵警案件年均遞增1000起以上，受侵害民警人數(shù)也跳躍式猛增，由2010年7268人到2013年12327人，上升70%。

2.從執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境看，存在民警執(zhí)法能力不足、畏難執(zhí)法現(xiàn)象

隨著新的刑事訴訟法、行政訴訟法的頒布實施，執(zhí)法行為規(guī)范更加嚴格，執(zhí)法監(jiān)督更加全面透明，執(zhí)法難度加大，有些民警執(zhí)法理念和能力沒有跟上時代的需要，執(zhí)法能力不足，行政復議、行政訴訟案件有所增加。加之公安內(nèi)部自我約束過度，大量規(guī)范性文件的落實、名目繁多的考核指標及公安隊伍管理中高壓線不斷增加，導致民警在執(zhí)法時束手束腳，在案件處理上趨利避害，存在畏難執(zhí)法。

二、當前執(zhí)法規(guī)范化建設中存在主要問題的分析

要進一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設，就必須清醒地認識到當前執(zhí)法規(guī)范化建設中仍然存在的主要問題，從對問題的分析入手，厘清執(zhí)法規(guī)范化建設的道路。

1.法治理念不強，執(zhí)法水平有待提高

（1）法治意識不強。法治是為了約束公權(quán)力，最大限度保障人權(quán)的。而部分民警不能正確的認識這一點，受“以法為器”的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念影響較深，執(zhí)法中常常以管理者、執(zhí)法者自居。往往置程序于不顧，不如實立案，濫用強制措施，甚至辦人情案、好處案，忽視對執(zhí)法對象相關(guān)權(quán)利的保護，傷害了群眾的感情。

（2）執(zhí)法辦案能力不足。面對日益出現(xiàn)的新問題、新案件，民警的解決能力明顯不足，有的表現(xiàn)為工作方式方法簡單粗暴，不理性文明。有的表現(xiàn)為缺乏證據(jù)意識和責任心，不重視證據(jù)的搜集固定，最終因證據(jù)問題導致案件難以偵破或者訴訟失敗。有的表現(xiàn)為運用高科技和合成作戰(zhàn)的能力差，導致案件久拖不破。

2.非警務執(zhí)法活動過多，干擾了正常的執(zhí)法活動

（1）非警務的行政執(zhí)法在基層執(zhí)法中占據(jù)了相當比重，影響了正常執(zhí)法。一線民警大量參與非警務的行政執(zhí)法活動，如土地征用、拆除違章建筑以及基層組織換屆選舉等。而這類非警務執(zhí)法活動往往帶有明顯的強制執(zhí)行性，容易與群眾產(chǎn)生沖突，這些非警務行政活動不僅使基層所隊承擔了其他行政執(zhí)法部門違法行政的風險，而且一旦發(fā)生矛盾，將會破壞警民關(guān)系，影響公安執(zhí)法機關(guān)的形象。

（2）群眾求助類非警務接出警過多，占用了大量執(zhí)法資源。在110警務實踐中，從全國范圍來看，110無效報警（不夠刑事案件、治安案件立案標準的）在全國已成普遍現(xiàn)象，群眾求助類電話比重已遠遠超過警情類電話。這種現(xiàn)象既造成了民警的執(zhí)法困惑，又占用了大量的警力，浪費了大量的執(zhí)法資源。

3.執(zhí)法機構(gòu)設置不合理，權(quán)責不明，影響執(zhí)法效果

（1）基層執(zhí)法壓力大，無法滿足執(zhí)法需求。目前，各級公安機關(guān)的警務管理方式仍然采用自上而下縱向遞進的模式，“上面千條線，下面一根針”，幾乎所有警種的警務工作都壓到了基層所隊民警的身上，基層民警往往身兼數(shù)職，加上大量非警務活動、24小時值班備勤及各種考核評比，使得一線民警身心俱疲，難以應付執(zhí)法的現(xiàn)實需要，在一定程度上影響了執(zhí)法工作的質(zhì)量和進度。

（2）執(zhí)法權(quán)力分配不當，導致多重多頭執(zhí)法。公安內(nèi)部機構(gòu)設置不合理，各部門分工過細，多種執(zhí)法機構(gòu)并存，職能交叉重疊，權(quán)力和責任不清，導致執(zhí)法權(quán)“打架”，影響了執(zhí)法的公信力。同時，公安機關(guān)與其他行政執(zhí)法部門之間也存在多頭執(zhí)法現(xiàn)象，權(quán)力界限不清，執(zhí)法效果受到影響。

4.執(zhí)法監(jiān)督不到位，考核不科學，辦案質(zhì)量難以保證

（1）內(nèi)部監(jiān)督力度有限，責任追究制落實不到位。法制部門和督查部門作為公安機內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督主管部門，職責重大，但是與其他執(zhí)法辦案部門級別一樣，監(jiān)督力度有限。一些責任的追究制度落實得不好，沒有起到督促檢查應有的效果。

（2）不合理、不科學的考核機制打擊了民警執(zhí)法的積極性。執(zhí)法考核中，下指標、“唯數(shù)字論”以及對12345要求百分之百滿意度的考核標準，不僅不能客觀地反映出民警執(zhí)法的水平和質(zhì)量，而且這種只問結(jié)果不問原委的異化考核導向，導致了民警職業(yè)認同感的下降。

5.保障不到位，導致民警執(zhí)法動力不足

（1）硬件建設不到位。雖然執(zhí)法規(guī)范化建設以來，各級公安機關(guān)的硬件建設都有了長足的發(fā)展，但是實際工作中，比如出警車輛、執(zhí)法記錄儀、單警裝備、武器警械的配置，雖然都有配備，但有的存在明顯不足。“武器警械裝備對于保護警察的執(zhí)法安全具有舉足輕重的作用，這是血的經(jīng)驗和教訓”。但目前，實戰(zhàn)單位出警民警防彈衣?lián)碛袛?shù)及配槍率還很低。

（2）對民警維權(quán)關(guān)注不足。法學專家史際春曾表示，警察這一特殊身份決定了必須強勢，這種強勢是建立在打擊違法犯罪上的，有沒有襲警罪也許不重要，但警察越強勢，老百姓就會越安全。但在現(xiàn)實中，襲警案件頻發(fā)，警察日益成為新時期的弱勢群體，究其原因就是警察的執(zhí)法權(quán)益得不到有效維護。

三、執(zhí)法規(guī)范化建設的路徑探討

如何應對和破解上述執(zhí)法規(guī)范化建設中存在的問題，筆者認為，需要根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，運用法治思維，按照“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的標準，遵循公安執(zhí)法工作自身的特點，系統(tǒng)規(guī)劃執(zhí)法規(guī)范化建設，才能使公安執(zhí)法真正走向法治公安的道路。

1.培養(yǎng)法治思維，更新執(zhí)法觀念，提升執(zhí)法能力

（1）運用法治思維，引領(lǐng)執(zhí)法活動。法治思維，是指以合法性為出發(fā)點，以追求公平正義為目標，按照法律邏輯和法律價值觀來思考問題的一種思維模式。公安民警作為執(zhí)法者，在執(zhí)法時必須要有這種法治思維。要自覺形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的執(zhí)法思維，在法治軌道上推動各項執(zhí)法行為，只有這樣警察才能在執(zhí)法中樹立權(quán)威。

（2）要確立“程序正義”和“證據(jù)第一”的觀念，切實提高執(zhí)法水平。“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”，公安執(zhí)法中必須樹立程序正義的觀念，這是法治的必然要求。同時必須要確立“證據(jù)第一”的法治觀，樹立破案子、打官司就是用證據(jù)說話的觀念。公安執(zhí)法主體必須強化證據(jù)意識，充分利用科技手段，匯集各部門優(yōu)勢，提高搜集證據(jù)、固定證據(jù)、運用證據(jù)的能力，盡快提高偵查辦案水平。

2.完善法律制度體系，明確執(zhí)法依據(jù)

（1）明確公安執(zhí)法的范圍，建立權(quán)力清單制度，減少非警務活動。法治政府要求職能科學，權(quán)責法定，堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為。現(xiàn)實中，由于各個政府職責劃分不明，公安承擔了大量的其他政府部門應該承擔的職責，大量的非警務活動，擠占了大量的有限警力資源，嚴重地影響了執(zhí)法的效果。一定要明確公安機關(guān)的執(zhí)法范圍，既做到不要不作為，也不要越權(quán)作為，使公安執(zhí)法從非警務中解脫出來，集中精力用到警務執(zhí)法中，同其他政府部門，各司其職，一起維護社會治安，實現(xiàn)社會治安的綜合治理。

（2）細化規(guī)范，切實維護法制統(tǒng)一，提高執(zhí)行力。法制統(tǒng)一、透明是法治社會最基本的要求。目前，公安執(zhí)法雖然基本上是有法可依的，但有的還缺乏可操作性，有的在與其他執(zhí)法部門協(xié)作中還存在著標準不統(tǒng)一的問題。這些都會造成執(zhí)法中的被動，所以應盡快細化規(guī)范、統(tǒng)一標準，讓執(zhí)法具有可實現(xiàn)性。

3.改革執(zhí)法機制，明確責權(quán)，確保執(zhí)法效果

（1）明確界定各個執(zhí)法部門的職責權(quán)力，理清上下級及與各相關(guān)部門的關(guān)系。科學定位每個警種、每個級別、每個部門的權(quán)力和責任，使權(quán)力的運行回歸到它應有位置上，減少重復管理、多頭管理的現(xiàn)象，精簡合并交叉的職能部門。根據(jù)執(zhí)法的實際需求，將警力科學合理分配到不同的領(lǐng)域，改變目前警務執(zhí)法倒三角形的不合理現(xiàn)象，使各警種、各部門既各司其職，又能形成合力，提高執(zhí)法效能。

（2）健全和落實科學合理的考核監(jiān)督制度，促進提高執(zhí)法質(zhì)量。建立實事求是、客觀公正的執(zhí)法質(zhì)量考核標準。糾正片面追求打擊數(shù)或下指標的做法，讓考核回歸到執(zhí)法本質(zhì)上。理順各監(jiān)督部門之間的關(guān)系，將執(zhí)法監(jiān)督延伸到公安執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)，使執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化，及時公開各項監(jiān)督項目，落實好執(zhí)法責任制和追究體系，使監(jiān)督為法治服務，從而建立起執(zhí)法與制約的良性循環(huán)體系。

（3）完善民警執(zhí)法的各項保障制度，增強民警的執(zhí)法信心。一是要加大對民警執(zhí)法裝備的投入，對執(zhí)法民警爭取從優(yōu)待警方面的政策傾斜。二是完善警察維權(quán)委員會的各項職責，建立第三方介入制度，使民警在執(zhí)法中遇到威脅、刁難及報復時，能夠得到及時的救助。只有保障到位，民警執(zhí)法才會更有積極性。

4.加強對民警的培訓，注重宣傳，提升警察的執(zhí)法能力和執(zhí)法權(quán)威

（1）重視民警培訓，使教育培訓常態(tài)化，讓培訓服務于實戰(zhàn)。充分整合院校、專業(yè)部門、網(wǎng)絡課堂等資源，拓展民警學習的途徑。運用實戰(zhàn)化教學手段和不同的培訓形式，豐富實戰(zhàn)訓練的內(nèi)容，增強民警間的相互交流與溝通，提升民警的專業(yè)素養(yǎng)，讓培訓為規(guī)范執(zhí)法工作不斷注入新的智力支持。

（2）加強宣傳和輿論引導，贏得社會的理解支持。進一步豐富普法載體，采取多種有效形式，主動宣傳公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設的成效，增強群眾對公安工作的理解、支持和配合。充分發(fā)揮公安網(wǎng)警的宣傳和引導作用，學會及時積極的回應社會負面的涉警輿情。

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作者簡介：孫雅南（1976- ），法律碩士，濟南人民警察職業(yè)培訓學院法律教研室講師，從事刑事法律教學。