基于職責履行視角的流域機構資產管理策略

李小梅+張居帥

摘要：隨著社會經濟的發展和深化改革的推進，流域機構的職責履行面臨著新的挑戰。資產是單位職責履行的重要物質基礎，受長期“重建輕管”思想的影響，當前的資產管理模式已不能適應流域機構新時期職責履行的需要。適應環境變化，從保障職責履行的視角提出資產管理策略十分必要。本文首先論述了流域機構研究和實施資產管理策略的緣由和意義；其次提出了資產管理策略的概念和框架，并對構成策略框架“五要件”的具體功能、管理內容和相關要求進行了設計；最后對研究和實施資產管理策略的難點進行分析，并提出了流域機構推進資產管理策略工作的意見和建議。

關鍵詞：流域機構 國有資產 職責履行 策略

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）07-0091-03

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“全面正確履行政府職責”的要求。流域機構是水利部派出機構，在所管轄流域內依法行使水行政管理職責。隨著社會經濟的發展和國家轉變政府職能等系列政策的推進，流域機構全面正確履行職責（以下簡稱“履職”）面臨著新的挑戰和機遇。資產是流域機構履職的重要物質基礎和前提條件，受長期“重建輕管”及“重錢輕物”思想的影響，流域機構的資產管理一直處于登記、核算、審批、處置等初級管理階段，沒有在戰略上與單位履職和可持續發展建立關聯，資產的諸多功能未能發揮，一定程度上影響了流域機構的履職和可持續發展。研究和實施資產管理策略，將資產管理與單位履職和可持續發展結合起來，是從頂層設計上解決相關問題的基本辦法。

一、研究和實施資產管理策略的緣由

（一）適應社會經濟發展的要求

流域機構所轄流域均跨多個省級行政區域。隨著交通、網絡科技及社會經濟的發展，流域逐步變成整體性極強、關聯度極高的區域，許多流域問題具有因果性、系統性、鏈條性，相關利益主體的訴求也顯現多樣化、個性化、專業化等特點。在此環境下，流域機構要全面正確履行職責，處理行政區域難以協調和辦到的事項，除采取常規的法律手段、行政手段和經濟手段外，還應考慮使用必要的資產手段。資產手段是一種高效直接的流域管理手段，流域機構一旦取得流域性控制工程的資產管理權，即可自動在水資源調度等事務中掌握主動和具有話語權。受現行財政投入的制約，流域內控制性資產的購建、調整周期往往較長，各方制約較多。研究和實施資產管理策略，其目的之一就是根據新時期流域機構履職的需要，中長期謀劃和布局流域內稀缺的控制性資產，逐步增加和配備與流域機構事權相匹配的、省級水行政部門所不具備的資產手段，以提升流域機構的履職能力，確保在履職時做到主動、權威、獨立和公正。

（二）適應深化改革的需要

全面正確履行職責是處理好政府與市場、政府與社會關系的核心環節。為適應深化改革的需要，2013年以來國家先后出臺了簡政放權轉變政府職能、事業單位分類改革和政府購買服務等多項配套制度，對流域機構的職能定位及履職提出了新的要求。國有資產管理是一種政策性極強的工作，制定和實施資產管理策略，就是要打破傳統的、處于初級階段的資產管理模式，從履職視角進行資產管理策劃，以主動適應新時期深化改革政策的需要。如根據簡政放權的要求，提前籌劃配備與職能相匹配的資產，為下一步機構職能轉變和拓展預留空間；根據事業單位分類改革的要求，及早謀劃內部參公管理、公益一類、公益二類事業單位和企業之間的資產調配，為發揮資產效益爭取主動等，都屬資產管理策略研究的范疇。

（三）流域機構可持續發展的選擇

資產是單位構成和存在的基本要素，是機構正常運轉和可持續發展的物質基礎，流域機構的科研水平、人才培養和經濟發展等均與其息息相關。履職需要配備必要的資產，而科學的資產配備又可使相應職能進一步強化，進而又催生新的資產配備需求，彼此相互促進，即能形成資產配備與職責履行之間良性循環的格局。流域機構履職的前提和基本要求是機構能持續正常運轉，并能實現資產配備與職責履行之間的良性循環。而資產管理策略正是解決此類問題的最佳選擇——它以流域機構履職和可持續發展為目標，分維持機構運轉和可持續發展兩個層次，從長遠和全局的高度對資產事項進行提前謀劃，以期形成較為科學配備、使用優質和潛質資產的長效機制，從根本上解決運行經費缺口、科研力量不強和經濟發展后勁不足等制約流域機構履職和可持續發展的主要問題。

（四）提高資產資金績效的途徑

受長期“重建輕管”及“重錢輕物”思想的影響，流域機構內部重復建設、建管脫節、資產占用極度不均衡等問題時有發生，嚴重影響了資產資金效益的發揮。這些問題的產生除思想認識上的原因外，還與資產管理沒有與單位履職結合起來、缺少資產全生命周期成本管理理念密切相關。而資產管理策略恰是解決這一問題的途徑。資產管理策略的主要著力點有二：一是圍繞全面正確履職的目標，將履行職責與資產的匹配性結合起來；二是引入全生命周期成本理念，將資產的購建成本和維護成本實行綜合考量。研究和實施資產管理策略，可從源頭消除影響資產資金效益發揮的主因，從機制上保障資產績效的提高。

二、資產管理策略的架構及內容設計

（一）概念及架構

1.資產的概念。資產指單位擁有或控制的，預期會給單位帶來經濟利益的資源。本文中的“資產”是廣義的資產概念，不僅包括流域機構財務賬面上反映的實物資產，還包括資源性資產、對企業出資所形成的權益等。

2.資產管理策略的概念。綜合現代漢語對“策略”一詞的解釋，資產管理策略的概念可描述為：資產管理策略是為實現履職和可持續發展的目標，由流域機構根據當前形勢和單位實際制定的、涉及資產管理事項的一攬子行動計劃和實施方案。

資產管理策略涵蓋資產管理的全過程和資產的全生命周期，具有解決制約職能履行的實際問題、為單位履職提供支撐、提高資產資金效益等多個功能，是資產管理的中高級階段。

3.資產管理策略的架構。資產管理策略的架構由目標原則、評估分析、策略方案、執行評價、改進優化等“五要件”及其相互關系構成，其中：目標原則是核心，一切行動均圍繞實現目標進行；評估分析是途徑，可使資產管理和履職有機結合起來；策略方案是關鍵，可使目標任務分解為多個可操作的行動計劃，其設計的質量直接關系到目標的實現效果；執行評價是保障，可找出執行偏差，為下一步改進優化提供依據；改進優化是引擎，可使資產配備與職能履行相互促進，形成良性循環。資產管理策略的架構詳見圖1。

（二）目標原則

1.研究和實施策略的目標。為流域機構履職和可持續發展服務。

2.研究和實施策略的原則。（1）目標導向。圍繞實現目標進行。（2）問題導向。有利于解決實際問題。（3）全員全過程管理。對流域機構的所屬單位和資產管理的過程實行全覆蓋。（4）全生命周期成本管理。決策時統籌考慮資產的購建成本與使用費用。（5）依法依規和著重績效。

（三）評估分析

包括外部環境影響、職能評估、職能與資產匹配、資產現狀及需求分析等。

1.外部環境影響分析。外部環境影響分析包括宏觀環境、行業環境和服務環境分析，主要分析對單位履職的影響，并找出影響履職的關鍵因素、制約履職的短板和改進方向。

宏觀環境分析。使用PEST分析法，從政治、經濟、社會和技術的角度，對國家改革政策、流域社會經濟發展等因素進行分析；行業環境分析。使用“五力模型”分析法，對水利行業內的競爭程度、市場提供服務情況、核心控制力的掌控情況等進行分析；服務環境分析。使用利益相關者分析法，對重大利益相關者的有關情況進行分析。

2.職能評估分析。利用外部環境影響分析成果，在分析流域機構的履職現狀和有無越位、缺位和錯位的基礎上，將職能按正常開展的、尚有潛力的、尚未開展的、逐步萎縮或需撤銷的等類別逐項進行評估分析，以研究判斷職能拓展或調整的可能方向，提前謀劃下一階段的履職重點和確保方向。

3.職能與資產匹配分析。根據職能評估分析結果及國內相近單位的資產占有水平等，分維持機構運轉和單位可持續發展兩個層次，逐一對每項職能履行所需要的資產進行匹配分析，并提出與流域機構履職相匹配的資產需求方案。對可通過政府購買服務完成的事項，其對應的資產需求可視情況予以暫時保留、核減或剝離；對流域機構的履職重點和確保方向，其對應的資產需求應予保證；對需求重疊的資產，應予調整。

4.資產現狀及需求分析。根據與履職相匹配的資產需求方案，在分析資產現狀、現有資產的利用程度、利用潛力等的基礎上，結合財政保障程度和相關管理要求，提出流域機構一定時期內的新增資產需求方案。對方案中涉及的優質和潛質資產，應單獨列示并予以優先保證。

（四）策略方案

1.資產規劃。根據評估分析階段的成果，提出中長期新增資產的實現計劃和策略，并將其體現在資產發展規劃中。規劃應包括規劃目標、職能評估及形勢分析、現有資產狀況、擬新增資產的必要性和新增規模、新增資產的可行性和實現途徑、保障措施等。規劃編制時應堅持全局一盤棋思想，統籌考慮內外部各利益主體的訴求和獲取資產的難易程度。流域內的優質和潛質資產屬稀缺資源，獲取難度逐年加大，應在規劃編制時作為重點進行詳細謀劃，力爭掌握先機和主動。

2.資產配置。即為充分利用現有政策和管理優勢，形成工作合力，多渠道獲取規劃確定的新增資產的策略。主要包括新增資產的購建途徑及利弊分析、購建各階段的內部協作機制、全生命周期成本管理理念的應用模式、新增資產分配和移交方案等，工作重點應放在優質和潛質資產的獲取和高效利用上。

3.資產使用。即為保證現有資產高效利用的策略。包括已有資產現狀、閑置資產的利用和調劑方案、對外投資的政策導向、企業定位和發展思路、資產的績效評價考核等，工作重點應放在對已占有資產的統籌布局和高效利用上。對可購買服務事項涉及的資產，應盡早配備給企業或公益二類事業單位。

4.資產收益。收益是資產的基本功能之一。方案設計時，應從有利于履職和可持續發展的大局出發，對可產生收益的資產進行合理布局，并設計必要的收益管理政策和激勵機制，在現行政策允許的框架內充分調動相關單位的積極性。

5.資產處置。即為資產的退出策略。應分企業經營不善、職能調整或撤消、運行成本過高、更新改造、正常報廢等資產退出原因進行方案設計，及時淘汰與履職和可持續發展不相適應的資產。但不管是何種原因的資產處置，均不得因資產退出而影響單位履職。

（五）執行評價及改進優化

1.執行評價。在策略執行過程中隨時與目標實現程度進行對比分析，找出差異原因并提出改進建議。同時設計評價指標體系，對策略實施進行全程跟蹤評價。

2.改進優化。根據執行評價情況，對策略方案及時進行修正和完善，以形成方案制定、方案執行和實現目標之間的良性循環。

三、難點及近期應開展的工作

（一）流域機構研究和實施策略的難點

1.對資產工作重視程度不夠。受“重建輕管”等思想影響，資產工作長期被視為財務的附庸，對資產的功能作用重視程度不夠，缺少全生命周期成本管理理念和將資產管理提升至戰略層面的意識，推行資產管理策略的阻力大。

2.策略制定的關鍵技術和方法還有待研究。資產管理策略研究剛剛起步，缺少成熟的理論指導和參考借鑒。流域機構為內部政事企并存、管理領域和所屬單位均跨省級行政區域的特殊單位，與其資產管理策略制定相關的關鍵技術與方法（如職能評估、職能與資產的匹配、資產發展規劃編制等）目前尚未成形，還有待進一步研究和論證。

3.相關利益方統籌協調難度大。流域機構資產管理策略涉及面廣、內容復雜。有關資產事項不僅涉及流域內各利益相關方的利益調整，還涉及流域機構內部各部門、單位之間的利益平衡。由于彼此利益訴求不一，統籌協調難度較大，極易滋生畏難情緒。

4.當前資產管理狀況還不太理想。資產尤其是資源性資產的家底不清。沒有建立完善的資產管理系統，資產信息更新不及時、實物與核算管理脫節的問題時有發生。

（二）近期應開展的工作

1.統一思想認識，將資產管理策略提升至戰略高度。研究和實施資產管理策略既是流域機構履職的需要，也是內外部環境倒逼的結果。流域機構應高度重視，充分認識資產管理策略的意義，在內部統一思想，樹立全生命周期成本和資產的戰略管理理念，在思想和行動上將資產管理與單位職責履行、可持續發展及提高資產效益有機結合起來。

2.開展課題研究，著手解決策略制定的關鍵技術和方法問題。資產管理策略研究和實施是一個系統工程，涉及多項復雜的技術和方法。流域機構應盡快啟動課題研究，以解決策略制定涉及的關鍵技術和方法（如職能與資產的匹配分析等）問題，為研究和實施資產管理策略提供理論儲備和技術指導。

3.建立內部機制，推進資產管理策略試點工作。流域機構應成立資產管理策略工作領導小組，建立既能發揮各自優勢，又能圍繞同一目標形成管理合力的分工協作機制。根據先易后難的原則，可針對某一職能或某一領域，積極推進資產管理策略編制和實施的試點，以積累經驗和素材，為資產管理策略的全面推行奠定基礎。

4.做好基礎工作，進一步完善資產信息系統。流域機構應主動開展一次資產尤其是資源性資產的詳查工作，摸清家底，并對資產購建成本、運行費用、利用程度、取得收益等關鍵信息進行整理分析，建立重要資產的管理檔案。完善現有的資產信息系統，通過二次開發和優化，做到相關資產信息的實時動態管理，為研究和實施資產管理策略提供信息支撐。

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作者簡介：

李小梅，女，淮委水利水電工程技術研究中心，綜合科科長，高級會計師；主要研究方向：財務經濟。

張居帥，男，水利部淮河水利委員會，財務處副處長，研究員；主要研究方向：財務經濟。