高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對(duì)策研究

摘要：隨著市場(chǎng)化因素對(duì)高校的影響，高校貪污腐敗案件層出不窮，完善高校內(nèi)部控制，建立一套有效防范舞弊、預(yù)防腐敗的高校內(nèi)部控制體系已顯十分必要與迫切。本文選取具有較強(qiáng)代表性的H高校為例，從預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制以及合同控制等控制活動(dòng)，深入分析H高校的內(nèi)部控制現(xiàn)狀。通過對(duì)高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀的分析，提出建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境、強(qiáng)化財(cái)會(huì)部門在內(nèi)部控制中的作用、加強(qiáng)信息公開與建設(shè)信息化系統(tǒng)等措施完善高校內(nèi)部控制。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀；對(duì)策

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）010-000-02

一、高校內(nèi)部控制內(nèi)涵及意義

（一）高校內(nèi)部控制內(nèi)涵

本文中的高校是指由國家投資設(shè)立的公立高校，即按照國家規(guī)定的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和審批程序批準(zhǔn)舉辦的，通過全國普通高等學(xué)校統(tǒng)一招生考試，招收普通高中畢業(yè)生為主要培養(yǎng)對(duì)象，實(shí)施普通高等教育的全日制大學(xué)、專門學(xué)院、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、高等專科學(xué)校。目前高校已成為我國行政事業(yè)單位的重要組成部分，高校作為以培養(yǎng)人才為目的的非營利組織，具有“傳授知識(shí)、開展科研、服務(wù)社會(huì)”的特征；隨著高校進(jìn)入市場(chǎng)化改革，高校也有著學(xué)術(shù)與行政并重、資金來源多元化、業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜化等特點(diǎn)。

根據(jù)財(cái)政部2012年發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（此規(guī)范于2014年1月1日正式實(shí)施）定義，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。本文結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及高校自身特點(diǎn)，將高校內(nèi)部控制內(nèi)涵定義為：“高校領(lǐng)導(dǎo)及全體教職工在保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，高校資產(chǎn)安全并有效使用以及高校財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整下，建立一套有效防范舞弊、預(yù)防腐敗及提高公共服務(wù)效率和效果的自我協(xié)調(diào)、自我約束的控制系統(tǒng)。”

（二）高校內(nèi)部控制意義

為了發(fā)展高等教育事業(yè)，實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，自1999年《高等教育法》頒布實(shí)施以來，我國高等教育進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期。高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，由1999年高校在校本專科學(xué)生人數(shù)400萬余人發(fā)展到2014年高校在校生規(guī)模3559萬人[1]。然而，伴隨著我國高等教育跨越式發(fā)展，高校貪污腐敗案件層出不窮，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，我國中部地區(qū)某省紀(jì)委近期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年以來共查辦高校違紀(jì)違法案件71起，涉及省內(nèi)22所公辦本專科院校，共查處人數(shù)103人。

隨著市場(chǎng)化因素對(duì)高校的影響，面對(duì)各種巨大的誘惑，長期封閉運(yùn)行的體制讓權(quán)利濫用有了更大空間，僅靠知識(shí)分子的自我道德約束已經(jīng)無法保證高校成為“凈土”[2]。如一路升遷一路腐敗的南昌航空大學(xué)原黨委書記王國炎腐敗案，主要原因是高校管理制度不健全、不完善以及學(xué)校監(jiān)督制約機(jī)制無效而給職務(wù)犯罪以可乘之機(jī)；管工程每個(gè)環(huán)節(jié)都撈錢的延邊大學(xué)原副校長于永和案，主要原因是從工程招投標(biāo)到工程結(jié)算中的每個(gè)環(huán)節(jié)都沒有監(jiān)督部門介入，更沒有監(jiān)督機(jī)制制約。從這些腐敗案件可知我國大多數(shù)高校內(nèi)部控制作用的發(fā)揮存在著不同程度的問題，為了預(yù)防貪污腐敗案件的發(fā)生，建立一套完善的高校內(nèi)部控制體系，已顯得十分必要與迫切。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀——以H高校為例

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制

根據(jù)《規(guī)范》，預(yù)算業(yè)務(wù)是對(duì)單位年度收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行的預(yù)計(jì)和測(cè)算，其具體的形式是按一定的標(biāo)準(zhǔn)將單位預(yù)算年度的收支分門別類地列入各種計(jì)劃表格，通過這些表格可以反映一定時(shí)期單位收入的具體來源和支出方向。

教育部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》指出：學(xué)校預(yù)算一經(jīng)正式確定，就應(yīng)成為全校經(jīng)濟(jì)工作的“指揮棒”。H高校在整體上基本發(fā)揮了預(yù)算業(yè)務(wù)控制的“指揮棒”作用，對(duì)于無預(yù)算或超預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不予報(bào)銷，但也偶爾發(fā)生報(bào)賬人員在超預(yù)算支出情況下，利用A項(xiàng)目發(fā)生的費(fèi)用在B項(xiàng)目中報(bào)銷（在A項(xiàng)目額度不足情況下）或者把支出費(fèi)用放在第二年項(xiàng)目預(yù)算中報(bào)銷，從而使“指揮棒”失效。不過對(duì)于H高校更難控制的預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是二級(jí)部門單位的“年底突擊報(bào)銷”風(fēng)，很多二級(jí)部門單位在年底發(fā)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目剩余額度較大情況下，會(huì)突擊報(bào)銷非必要性支出費(fèi)用或有甚者直接購買虛假原始憑證報(bào)銷費(fèi)用，尤其表現(xiàn)在辦公經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)預(yù)算上。

（二）收支業(yè)務(wù)控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)管理，建立健全收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保收款和會(huì)計(jì)核算、支出申請(qǐng)和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算等不相容崗位分離。

在收支業(yè)務(wù)控制方面，H高校財(cái)務(wù)部門專門制定了《××現(xiàn)金管理辦法》，嚴(yán)格執(zhí)行了“收支兩條線”管理規(guī)定。 H高校雖然在每年高校反腐倡廉月要求各二級(jí)部門自查自糾“小金庫”問題，但H高校在二級(jí)部門“小金庫”問題上管理不嚴(yán)，比如在2013年該校醫(yī)務(wù)所將以現(xiàn)金形式收取的醫(yī)藥費(fèi)等收入直接用于本部門職工津貼發(fā)放，由于財(cái)務(wù)人員的發(fā)現(xiàn)，H高校制止了醫(yī)務(wù)所的這種行為，但沒有對(duì)相關(guān)責(zé)任人追責(zé)。

（三）采購業(yè)務(wù)控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)采購管理，建立健全采購預(yù)算與計(jì)劃管理、采購活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等采購內(nèi)部管理制度，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與符合、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相分離。

在采購業(yè)務(wù)控制方面，H高校一般以學(xué)校主頁公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購，采購程序比較公開透明。主要風(fēng)險(xiǎn)是有些教學(xué)設(shè)備專業(yè)性能比較強(qiáng)，通常由相關(guān)院系專業(yè)教師參與采購過程，而驗(yàn)收環(huán)節(jié)主要由專業(yè)教師和審計(jì)、財(cái)務(wù)等非專業(yè)人員參與，若專業(yè)教師參與舞弊，采購設(shè)備的質(zhì)量就較難把握。

（四）資產(chǎn)控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當(dāng)對(duì)資產(chǎn)實(shí)行分類管理，建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用。

H高校在貨幣資金控制方面，出臺(tái)了《××財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定了授權(quán)審批權(quán)限，財(cái)務(wù)部門也嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行，但在貨幣資金核查控制方面，H高校財(cái)務(wù)部門很少進(jìn)行定期或不定期抽查盤點(diǎn)庫存現(xiàn)金工作。

（五）建設(shè)項(xiàng)目控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，建立健全建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，確保項(xiàng)目建議和可行性研究與項(xiàng)目決策、概預(yù)算編制與審核、項(xiàng)目實(shí)施與價(jià)款支付、竣工決算與竣工審計(jì)等不相容崗位相互分離。

由于近些年來財(cái)政資金對(duì)高校基建項(xiàng)目支持的減少以及高校化債資金的取消，加上H高校前些年新校區(qū)建設(shè)而產(chǎn)生的巨額債務(wù)，H高校建設(shè)項(xiàng)目資金十分短缺，為了解決資金短缺問題，H高校在2013年以BOT形式引入社會(huì)資本建設(shè)教學(xué)研修大樓。BOT項(xiàng)目對(duì)于目前我國高校來說，尚不成熟，H高校在沒有外部專家論證情況下就開展實(shí)施BOT項(xiàng)目，后來導(dǎo)致了H高校基建處負(fù)責(zé)人被免職。

（六）合同管理控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合同管理，建立健全合同內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確合同授權(quán)審批制度，確保合同規(guī)范有序開展；確定合同歸口部門，建立財(cái)務(wù)部門與合同歸口部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。

H高校財(cái)務(wù)部門對(duì)合同管理比較到位，對(duì)合同的標(biāo)的、期限、起始日及金額等信息進(jìn)行了系統(tǒng)化管理，也及時(shí)向相關(guān)部門傳達(dá)合同中的收付情況。H高校合同主要由后勤處綜合管理科人員兼職管理，并未專門設(shè)置合同管理崗位，甚至有些合同由其他相關(guān)部門管理，合同歸口管理不夠健全，由于不是由專業(yè)人員管理合同，合同會(huì)出現(xiàn)缺少具體收付時(shí)間等重要合同要素的情況。H高校在合同管理控制中比較突出的問題是經(jīng)常以校長辦公會(huì)議或后勤領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議形式討論變更合同金額。

三、完善高校內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境

目前在我國現(xiàn)行體制下，公立高校具有非營利性的公共屬性，是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的。其內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施動(dòng)機(jī)是為保證高校管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。相對(duì)于企業(yè)以追求利潤最大化為目標(biāo)的內(nèi)部控制實(shí)施動(dòng)機(jī)而言，高校內(nèi)部控制實(shí)施動(dòng)力天然不足[3]。高校內(nèi)部控制動(dòng)力的天然不足導(dǎo)致了高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)高校內(nèi)部控制的不重視，從而也使高校成為了貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)，因而建立積極的高校內(nèi)部控制環(huán)境顯得非常重要。

建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境，首先，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)。樹立牢固的內(nèi)部控制意識(shí)有利于高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，有利于確保內(nèi)部控制發(fā)揮有效的作用。從H高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及我國當(dāng)前大量高校貪污腐敗案件中分析可知，高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度是決定高校內(nèi)部控制是否有效的關(guān)鍵所在，內(nèi)部控制能否發(fā)揮有效作用也取決于高校領(lǐng)導(dǎo)。高校領(lǐng)導(dǎo)作為高校的權(quán)力核心，是高校建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境的主要推動(dòng)者，對(duì)高校內(nèi)部控制環(huán)境的建立具有主導(dǎo)作用[4]。

其次，加強(qiáng)高校文化建設(shè)，培養(yǎng)積極向上的文化氛圍。高校作為人類知識(shí)的殿堂，純潔的象牙塔，高校貪腐案件的發(fā)生，無不讓人扼腕嘆息。“法律使之不敢，制度使之不能，道德使之不愿”，加強(qiáng)高校文化建設(shè)，培養(yǎng)高校全校教職工積極向上的價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任感對(duì)高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)有十分重要作用。內(nèi)部控制是全員參與的過程，涉及到高校的每個(gè)職能部門，也涉及到每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的任何環(huán)節(jié)，激發(fā)每位教職工的社會(huì)責(zé)任感，形成強(qiáng)烈的自我約束能力，將大大提升高校的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）強(qiáng)化財(cái)會(huì)部門在內(nèi)部控制中的作用

高校財(cái)會(huì)部門是高校的重要職能部門，高校財(cái)會(huì)部門主要的職能是對(duì)高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)、全面地反映和監(jiān)督。單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制中的預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、采購業(yè)務(wù)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制以及合同控制等都離不開財(cái)會(huì)部門的參與，高校財(cái)會(huì)部門在高校內(nèi)部控制中處于中心地位[5]，強(qiáng)化財(cái)會(huì)部門在內(nèi)部控制中的作用對(duì)完善高校內(nèi)部控制具有重要的意義。

強(qiáng)化財(cái)會(huì)部門在內(nèi)部控制中作用，首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作管理，完善財(cái)務(wù)管理制度。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定并結(jié)合高校自身實(shí)際情況制定和完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度。如為保障貨幣資金安全，高校應(yīng)制定和完善庫存現(xiàn)金管理辦法；為防止收費(fèi)不規(guī)范或亂收費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，高校應(yīng)制定收費(fèi)管理辦法；為控制高校差旅費(fèi)支出，高校應(yīng)制定差旅費(fèi)管理辦法等。其次，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定建立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會(huì)計(jì)人員。財(cái)務(wù)人員作為高校內(nèi)部控制中的重要人員，應(yīng)當(dāng)提升高校財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。高校可通過提高財(cái)務(wù)人員思想認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)、優(yōu)化財(cái)務(wù)人員結(jié)構(gòu)等措施，打造一支業(yè)務(wù)熟練、結(jié)構(gòu)合理、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的財(cái)務(wù)隊(duì)伍，為高校內(nèi)部控制的有效實(shí)施保駕護(hù)航。

（三）加強(qiáng)信息公開與建設(shè)信息化系統(tǒng)

陽光是最好的防腐劑，高校信息及時(shí)有效的公開，不但可以避免職能部門之間的信息不對(duì)稱，提升內(nèi)部控制效率，而且能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的問題，防止徇私舞弊、損害高校利益行為的發(fā)生。加強(qiáng)信息公開不僅推進(jìn)了高校民主化進(jìn)程，創(chuàng)建了有益的高校文化，也促使高校上下齊心協(xié)力，相互了解，更好地實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)[6]。

隨著我國高校的迅速擴(kuò)張，高校的資金來源多樣化，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜化，借助信息化系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部控制成為必然選擇。高校建設(shè)信息化系統(tǒng)，不僅能使高校不同部門之間實(shí)現(xiàn)信息資源共享，打破信息孤島，而且還能減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。在進(jìn)行信息化建設(shè)中，高校應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，合理規(guī)劃、分布實(shí)施，挑選合適的技術(shù)人員組建高效、專業(yè)的建設(shè)團(tuán)隊(duì)，建設(shè)信息化系統(tǒng)平臺(tái)，或者通過與信息管理開發(fā)企業(yè)合作方式，搭建高校內(nèi)部控制信息平臺(tái)。

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作者簡介：俞恭銀，男，江西上饒人，廣東第二師范學(xué)院財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師。