淺議堅持法治環保 推動綠色發展的實現路徑

高凱

摘 要：當前，在全面推進依法治國的大背景下，被稱為“史上最嚴厲”的新《環境保護法》的頒布實施，標志我國生態文明建設法治化進程已進入一個新的歷史階段。始終不渝地堅持和強化法治環保，是推進環境保護、實現綠色發展的重要前提。

關鍵詞：環保；法制；綠色發展

黨的十八大以來，生態文明建設已擺在中國特色社會主義社會主義五位一體總體布局的重要戰略位置，十八屆五中全會又從推進美麗中國建設、實現中華民族永續發展的時代高度，提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。“綠色”作為五大發展理念的重要組成部分，是實現生產發展、生活富裕、生態良好、文明發展道路的歷史選擇，也是通往人與自然和諧發展的必由之路。嚴格依法保護和治理環境既是人心所向、眾望所歸，更是對推進“四個全面”、實現中華民族偉大復興美好中國夢時代呼喚的積極回應。

一、清醒認識當前生態環保的嚴峻形勢及其特點

據國家環保部日前公布的有關數據顯示，“十二五”期間尤其是2015年新的《環境保護法》頒布實施以來，我國在環境保護與治理方面已取得突出成效，交出了一份不俗的成績單。“十二五”前四年，我國COD（化學需氧量）、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量持續大幅下降，分別降低10.1%、9.8%、12.9%、和8.6%，提前半年實現主要污染物減排“十二五”規劃目標。2015年，4項主要污染物排放量繼續實現了較大幅度的下降。 2015年，新修訂的《環境保護法》落地實施，國家環保部先后對33個市區開展了綜合督察，公開約談了15個市級政府負責人，督促各省區市對30%的地市級政府進行了環保督察。各級環保部門下達行政處罰決定971萬份，罰款42.5億元。全國移送行政拘留和涉嫌環境污染犯罪案件分別為2079件和1685件，各級法院受理環境公益訴訟案件53件。環保部門共檢查企業177萬家，查處各類環境違法企業19.1萬家，責令關停取締2萬家、停產3.4萬家、限期改正8.9萬家。這些數據表明，峻法治污、鐵腕執法的氛圍正在形成，力度也在空前加大，法規發威、管理發力的震懾作用已經初顯，但是在這些數據背后，我們依然不可小覷當前面臨的復雜嚴峻的生態環保形勢。

一是先破壞后恢復、先污染再治理的生態環保亂象仍在一些地區反復上演和惡性輪回。 某地一座古城，城中公園內原本有一塊不小的湖面，為發展地方旅游業和特色餐飲業，時任領導頭腦一熱，廢棄公園，引入大大小小數十家諸如水上餐廳等門店，餐余排污沒有渠道，只有向湖內大肆排放，結果湖里的魚死光了，水草也不長了，水鳥也不來了，等到一泓清水變成了一潭死水、臭水，此時官員們才如夢初醒，重新投資修繕恢復公園休閑游樂功能，類似現象不勝枚舉。

二是邊保護、邊破壞的怪圈此消彼長、有禁不止。據有關網絡媒體報道，我國西北某地一條著名的山脈作為南北氣候分界線，其具有調節氣候、涵養水分、保護生物多樣性等重要功能，但是即使這樣一個重要生態屏障也難逃厄運。一邊是當地省市政府分別在2007年、2013年通過制定《生態保護條例》進行立法保護，動員各級政府力量對濫采濫挖的采礦企業進行整治關停。但一邊還是濫采濫挖、亂搭亂建、亂排亂放、亂砍亂伐的“四亂”現象禁而不止，尤其是掠奪式的開采造成山體滿目瘡痍，植被銳減，有的山體被削掉一半，有的整條山溝一片狼藉，生態環境遭到毀滅性破壞，直接成為誘發山體滑坡和泥石流的重大隱患，時刻威脅著當地群眾的生產、生活安全和野生動物的保護，這種場面與有些地方的濕地保護和水體保護等一樣，即似曾相識，也觸目可見。

三是甲地淘汰、乙地接納的生態環保包袱轉手傳遞的合法化程度正在潛滋暗長。當下，一些地方政府發展經濟的愿望強烈，積極性高漲，組織大量人員到滬深廣等沿海開放發達城市招商，有的開發區還打出了產業轉移的響亮口號，其實引進來的大都是對甲地生態環境已經產生較大破壞的能耗大、排污多的企業，故被當地“掃地出門”，而“病急亂投醫”的乙地則當然淪為如獲至寶的“接盤俠”。

四是顧此失彼、挖肉補瘡式的修復保護生態環境，這在某些地方的所謂退耕還林、退田還湖的生態恢復與再造的過程中表現尤為突出。挖了這里，填到那里，留下了一個個大坑卻不再有人問津，久而久之又變成了新的地質災害隱患。退田還湖，有的發展養殖業，有的開發了生態游，最后都是水體被污染到不可收拾才罷手。

五是殺雞取卵、竭澤而漁式的過度開發利用資源，造成對資源稟賦的深度破壞。有一些原本生態環境優良、森林覆蓋率較高的地方為創設更好的旅游休閑環境，無計劃、非理性的透支生態資源，人為增加一些與自然環境極不協調而又帶來污染的景觀和游樂設施，或配套一些與主題無干的休閑度假項目，把本來人水和諧的綠水青山通過強行“整容”弄得不倫不類，甚至面目全非。不僅扭曲了自然生態的原始風貌，而且也因過度開發利用自然資源讓“這邊獨好風景”在游客眼中大打折扣。

六是有些地方的小水泥、小礦坑、小造紙、小印染、小煉爐等能耗大、污染重的小作坊式企業禁而不絕、死而復生。在利益的驅使下，死灰復燃者有之，與環保部門“躲貓貓者”有之，“打一槍換一個地方者”有之，……此外，大有圍城之勢的生活、建筑、生產垃圾及廢料地無序堆放（如深圳光明新區人工堆土垮塌事件），廢水廢氣及工業油污的肆意排放（如騰格里沙漠污染事件），施工揚塵、秸稈焚燒等，不一而足，仍在較大范圍內普遍存在。正是這些生態環境致害“人禍”的疊加，迅速成為空氣質量下降、生態環境惡化、地質災害頻發的直接誘因，也使阻礙經濟社會可持續發展的環保短板的各種弊端更加凸顯。

二、環保短板的成因及其應對

首先是扭曲的政績觀和變味的數據游戲作祟。把GDP作為衡量官員政績的重要依據，導致一些地方政府官員片面追求發展速度，把“發展是硬道理”簡單理解為經濟增長就是硬道理， 不惜用生態赤字換取經濟“飄紅”， 熱衷于上顯山顯水的大項目，動輒搞點移山填海的大動作，結果數據上去了，霧霾天數增多了。項目變多了，土壤沙化、石漠化、污染問題成堆，水體變臭了，官員升職走人了，亂攤子扔下了。更有甚者，有些地方官員則更看重短期效應，只要自己“弄出”的數字體面光鮮，根本不管他人良田寸草不生。

其次是地方保護主義掣肘。在地方保護主義的庇蔭下，有些高能耗、重污染的企業總是關而不停，打而不死。有的地方清潔的風電送不出去，而又一些地方則拒絕清潔能源，新上大批火電項目。有的地方環保部門查處環境違法，針插不進，水潑不進，儼如一只鐘罩似的鐵桶，地方保護主義可見一斑。

三是生態環保整體聯動機制缺位。 有些地方一旦出現了嚴重的環境污染事件，驚動了上級，下面也不能不盡快做出反應。但往往是環保、國土、林業、水利、公安等多個部門一哄而上，而對總體上如何保護，哪些需要重點保護，哪些應該開發與保護并重，則缺乏系統完善的規劃引領與約束。部門拿出的規劃各自為政，既容易造成部門之間的權力交叉重合，也有可能留下權力真空。尤其在一些涉及具體利益的問題上，部門之間“繞道走”和拉鋸扯皮的情形時有發生，嚴重影響了監管效率。

四是生態環保監管執法軟弱無力。新環保法的實施，無疑對改變積久形成的“守法成本高，違法成本低”的逆向動力機制具有積極意義，但仍難免存在執法偏弱、偏窄、偏軟等問題。看長官臉色執法、選擇性執法、傾向性執法等“變通思維”還有較大市場，坊間用“鞭子高高舉起，輕輕落下”來形容環保違法處罰似不為過。此外，環境違法信息公開透明不夠以及少數企業和政府官員因環保新規產生的“不適應癥”或者暗中“杯葛”的現象也對強勢環保執法構成了新的阻力。

五是抓環境保護與治理缺乏韌性。環境治理只有堅持持久戰，保持高壓態勢，反復抓、抓反復，持之以恒，方能收到實效，鞏固“療效”。否則，雷聲大、雨點小，喊一陣、歇一陣，“只聽樓梯響、不見人下來”，只能愈益放縱環保違法的野蠻瘋長。

三、依法治國視域下法治環保的實現路徑

第一，堅持法治環保，至關重要的是讓全體公民知法懂法，從而抵制違法，自覺守法。 要通過多種形式宣傳貫徹新的環保法，切實拓寬新的環保法的受眾面和覆蓋范圍，使每一名公民知曉核心內容，了解自身的責任與義務，把遵守環保法、守住環境安全底線、生態功能紅線、資源利用上線作為自己守法護法的準繩，參與監督各級政府履行環境保護責任，層層落實環保責任，促進各級政府在生態環保方面守土擔責、守土盡責。

第二，堅持法治環保，就必須不斷完善環境法制體系。轉變立法觀念、重視立法實踐是科學立法、民主立法的重要保證。環境違法形式多樣，原因各異，需要制訂的法律法規能切中肯綮且對癥有效。要在遵循環保母法的基礎上，因事應變，有針對性地制訂接地氣的相關“下位法”。對國家有關部委已經頒布施行或將要頒布施行的“大氣十條”、“水十條”、和“土十條”等，也要緊密結合所在地區的生態環保現狀及時跟進補充完善相關法律法規。

第三，堅持法治環保，就必須強化鐵手腕、硬措施懲治環境違法的執行力。法律的生命力在于執行，法律的權威也只能在執行中逐步確立。要不斷加強環保管理專業隊伍的自身建設，提高環保監督執法的履職能力。一方面，要引導環保管理執法人員敬畏法律、恪守信仰，加強系列環保法律法規的學習，打牢法律法規底子，熟練運用相關法律法規指導公正執法、精準執法，發現問題“一針見血”，處理問題“一招制勝”。另一方面，要推進環境評價、監測、應急處置、信息共享等環保執法能力建設，健全環保執法技術體系，配齊配好環保執法必需的專用裝備，努力培養一支與國家生態文明、綠色發展新要求相適應的環保管理執法專業隊伍。第三個方面就是要認真落實《黨政領導生態環境損害責任追究辦法》和《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》的有關要求，通過嚴厲的離任審計和嚴肅的責任追究，使那些在任期間無視環境破壞和環境污染的領導干部不能輕而易舉地“一走了之”，必須為自己的失職瀆職行為付出應有的代價。

第四，堅持法治環保，就必須一如既往地實行嚴格的環保準入和退出制度。環保主管部門在與環評機構實現資產、人員、財務等徹底脫鉤后，既要加強對環評機構的監管，又要強調從制度上尋求他律。要通過梳理環保薄弱環節，把好入門關口，推進落后產業的技術升級改造，尤其是對耗能污染嚴重、工藝落后、產能過剩的企業一定要淘汰出局。此外，對環保指標達不到有關先進、模范環保城市（單位）考核要求的，環保部門要適時提出警示，亮出紅牌，對問題整改不到位的應啟動摘牌程序，決不允許躺在功勞簿上“一勞永逸”。

第五，堅持法治環保，就必須依靠群策群力、力推群防群治，實行專群結合、齊抓共管。社會的生態公益和環境權益有賴法律作保障，而法律的威嚴同樣需要每一名公民來維護。要通過建立環保監督員制度，吸納更多熱心公益、具有正義感的“朝陽大媽”參與法治環保，站出來與各種環境違法行為作斗爭，用“法外之眼”構建多維監控網絡，使環境違法者無處遁形，進而拓展更加廣闊的法治環保領域。

參考文獻：

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