關于黑龍江省新型城鎮化問題的思考

張嚴鐸 劉吉昌

摘要：近年來，黑龍江省結合“五大規劃”的落實，積極推進新型城鎮化建設，取得初步成效。適應黑龍江省經濟發展轉型的需要，認真分析黑龍江省新型城鎮化建設存在的問題，探討推進新型城鎮化建設的有效途徑，對于進一步落實好“五大規劃”，提振黑龍江省經濟發展具有重要意義。本文分析了黑龍江省新型城鎮化在市民化、土地流轉、農產品深加工、產業結構、城市發展布局、基礎設施建設方面存在的問題，并提出以和諧發展為特征的新型城鎮化建設發展目標。

關鍵詞：新型城鎮化；市民化；土地流轉；城鎮布局；對策建議

中圖分類號：F062.5 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）03-0044-02

一、黑龍江省新型城鎮化建設的現狀分析

目前黑龍江省經濟下行壓力增大，新型城鎮化建設出現了停滯趨勢，推進新型城鎮化建設遇到了前所未有的問題和困難。作為扭轉黑龍江省經濟低迷之勢的重要舉措，從黑龍江省經濟發展實際出發，積極推進新型城鎮化建設，就顯得尤為緊迫。加快推進新型城鎮化建設，對于推動土地集約利用、農業現代化、人口市民化與工業產業化具有重要意義。雖然黑龍江省城鎮化進程中出現的問題總體上處于可控、可調節的范圍，然而傳統發展方式、傳統城鎮化模式已經走到了盡頭。

（一） 有序促進農民工市民化

推進了戶籍制度改革，進一步放寬了農民進城落戶的戶口遷移政策，有序地推進了農業轉移人口市民化進程。實施了城鎮居住證制度，并制定了社會保障銜接等配套政策，積極實現進城農民工的各項權益權益，有序促進了農民工市民化。

（二）積極推進土地流轉

黑龍江省農村土地制度不斷創新，農村土地確權登記頒證試點快速推開，建立土地流轉網絡平臺，建立土地流轉服務大廳。黑龍江省土地流轉規模在擴大，速度明顯加快，截止到2015年末，全省農村土地經營權流轉面積已超過6507萬畝，規模經營面積已超過5971萬畝，土地流轉參與方擴大流轉規模意愿強烈。

（三）探索黑龍江省特色現代化農業發展之路，筑牢城鎮化建設之基礎

2015年黑龍江省 “三農”工作取得豐碩成果，農機專業合作社目前已經發展到現代化農機專業合作階段。在繼續抓好“五個創新”的基礎上，全省特色農業經濟與糧食生產同步發展，綠色食品產品躋身全國前列。充分利用國家和省不斷加大農田水利建設項目扶持和資金投入政策，農業基礎設施建設有新加強，農業綜合現代生產能力全面提升，夯實城鎮化建設的基礎。

（四）促進產業結構調整與升級階段，完善城鎮化建設的產業基礎

黑龍江省的第一、第二、第三產業發展處于結構調整與升級階段。第一產業的產值占國民經濟比重下降較快，產業結構演進逐漸趨于良性循環，對農業發展的依賴程度很大，綠色食品產業迅速成長為黑龍江省支柱產業之一。第二產業的內部結構沒有多大變化，資源型老字號產品比重在工業總產值中占三分之一還多。第三產業的發展呈穩步增長的趨勢，但是同第二產業發展的配比來說還是略低一些，文化旅游服務產業蓬勃發展。黑龍江省自主產業已經形成生產能力，研發水平和自主技術含量顯著提升，并處在釋放潛力的關鍵階段。

（五）公共基礎設施現代化條件明顯改善，改善城鎮化建設的硬件條件

建成了黑龍江省橫貫東西、縱穿南北、覆蓋全省、連接周邊的現代化高速交通網絡；城鎮公共服務基礎設施條件明顯改善；全省累計建設廉租房、經濟適用房、公租房、限價商品房、棚改房等合計超過300萬套；教育、醫療、安保、金融保險等公共服務設施現代化條件明顯改善。為黑龍江省“八大經濟區”、“十大工程”、“十大產業”與經濟社會發展加上了引擎，為黑土地加快融入國家經濟大循環助力。

（六）省域城鎮體系發展格局初步形成

以建設哈爾濱、大慶現代化城市帶動為核心，以發展齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯等綜合性特大城市為支柱，以發展雞西、鶴崗、雙鴨山、伊春、七臺河等資源型城市為重點，以綏芬河、黑河等重要口岸城市為開放窗口，以重點小城鎮為基礎，積極穩妥逐步地建立起大、中、小城市和小城鎮協調發展的省域城鎮體系發展格局。

二、黑龍江省新型城鎮化存在的主要問題

（一）農民工市民化存在制度障礙

城鄉分割的二元社會管理體制、戶籍制度和社會政策對農民工的排斥是制約現代農民工城鎮化的制度性因素，造成了現代農民工即使從事的是非農工作、即使在城鎮居住，制度上還是將他們的待遇排除在城鎮居民享受的社會保障之外，導致從事非農業工作的農民工的家庭生活重心仍然在農村，由此嚴重制約著農民工的城鎮化進程。

（二）土地流轉存在制度問題

土地流轉前缺少對經營者能力的資格審查和評估機制，土地流轉過程中缺乏必要的監督和約束機制，土地產權租賃和交易制度不完善，扶持政策不配套、保障機制不完善，為一系列的投機行為創造了可能，降低了農民進行土地流轉的積極性。在當前全面加快現代農業綜合配套改革背景下，黑龍江省迫切需要多措并舉，積極穩妥推進農村土地經營權有序流轉。

（三）農產品深加工處于劣勢

農產品的非轉基因、綠色、保健價值高、味美、食用方便等差異化優勢沒有得到充分的發揮，缺少知名度高的品牌。食品加工規模普遍偏小、相對分散，優勢資源的精、深加工能力較弱，綜合加工型企業相對較少，缺少符合與市場對接的大型農產品批發市場。很多企業有發展綠色有機食品加工業的強烈意愿，但是由于涉及企業技改、產品認證、新模式推廣等眾多環節、成本較高，而黑龍江省支持其發展的政策不足、缺乏資金和政策扶持。

（四）產業結構不合理、產業發展滯后

第一產業并不是優勢產業，第二產業仍占有很大比重。第二產業存在重視重工業、輕工業重視程度不足的問題，決定了黑龍江省的主要產品大多數屬于基礎型上游產品；第二產業存在偏重國有經濟的問題，而國有企業機制不活，決定了黑龍江省的國有企業市場競爭力不足；存在輕、重工業脫鉤的問題，決定了黑龍江省的輕工業發展遠遠低于全國水平。在第三產業中，酒店和保險業等傳統行業發展程度較高，服務業市場化程度較低，市場資源配置的作用未得到充分發揮；政府對教育、醫療和旅游等民營服務行業仍存在干預過多的現象；網絡、通信等新型產業，壟斷經營的現象比較嚴重。

（五）基礎建設相對薄弱

2011-2015年，隨著黑龍江省城鎮化的發展，全省對污水和垃圾處理等環保基礎設施建設提出了更高的要求，然而目前黑龍江省污水處理和垃圾處理等設施管理體制及產業化經營缺乏自主性和創新性，多由當地水務部門承擔，從而導致污水處理運行管理依舊存在政企不分、權責界定不清、效率低下的問題，不能使環保基礎設施建設投資更好的發展。投資不足制約了全省的發展，特別是農村基礎設施投資不能適應國民經濟的發展和人民生活水平改善的需要，農田水利、農村電網建設和改造等滯后于農村發展，跟不上發展規模化農業和現代農業、農業新技術應用、新品種推廣等新型農業發展的需要，制約著農村經濟的進一步發展。基礎設施建設水平整體滯后，對經濟的拉動作用依然較弱。

（六）城鎮發展布局失衡、中小城鎮發展相對滯后

缺少同步改進的城鎮化建設規劃，大城市發展較迅速，中小城鎮比例少、平均規模小、發育不夠。受“重城輕鎮”傳統思想的影響，在政策、資金、資源的支持上，仍習慣傾向于城市，大多中小城鎮缺乏自主發展活力、潛力無法釋放，中小城鎮在黑龍江省城鎮化過程中的基礎性地位不明顯，帶動其他小城鎮建設的示范效應也難以充分發揮。

三、促進黑龍江省新型城鎮化建設的對策建議

（一）完善促進農民工市民化的保障制度

在大城市實行“雙軌制”落戶政策，放寬非主城區落戶條件，建立和完善積分落戶制度；主城區適當控制人口規模，以加強農民工的權益保護和公共服務、緩解矛盾為重點。引導農民工流入門檻較低的城鎮，賦予和保障他們享受同等的城鎮居民待遇，從而實現就近就地“市民”化。完善居住證制度，公民離開常住地到其他城鎮生活，可按規定申請居住證，居住證持有人享有與當地戶籍人口同等待遇的公共服務；符合條件的居住證持有人，可申請常住戶口。切實保障農村轉移人口“三權”合法權益，不得以退出“三權”作為農村轉移人口進城落戶的條件。

（二）完善土地流轉制度

政府部門應幫助協調解決土地利用規劃修編問題和用地指標不足問題，使用靈活的土地政策支持土地流轉順利進行。加快推進農村土地承包經營權越權頒證，規避農民土地權屬糾紛；積極探索保底分紅、土地信托等流轉方式，保障農民的土地收益權。發展多形式的農村經濟互助保障組織，積極探索以土地承包經營權收益換社保等保障模式。建立土地流轉信息管理平臺，完善價格評估機制，加強政策咨詢服務，建立土地流轉風險防范制度，完善糧食生產利益補償機制，建立農業生態保護與補償機制。

（三）采取政策措施促進農產品深加工

應充分發揮農產品的非轉基因、綠色、保健價值高、味美、食用方便等差異化優勢，打造知名品牌，建設與市場對接的大型農產品批發市場，提高黑龍江省綠色有機食品生產的知名度與銷售業績。應鼓勵企業與普通企業、與科研院所、與國際知名企業之間的合作，形成農產品深加工優勢、逐步建成綜合加工類大型企業，增強農產品深加工的國際競爭力。應進一步發揮政府的積極作用，增加對綠色有機食品加工企業政策上的扶持，給予其在企業技改、產品認證、新模式推廣等眾多綠色有機食品的生產環節方面的幫助與支持。

（四）優化產業結構

第一產業結構的主要調整方向是大力發展綠色農業與農產品加工業。引進國內外綠色有機食品知名企業，開發優勢特色農產品，進行農產品深加工，延長產業鏈，打造黑龍江省規模化的綠色有機食品加工產業基地，扶持本地龍頭企業做大做強。第二產業結構的重點調整方向是繼續推進國有企業激勵機制改革，推進混合所有制企業健康發展，以信息化促進工業化，發展集約型輕工業，形成輕工業與重工業互相促進，相互依存的局面。第三產業主要的調整方向是參照國際標準，在政策引導和資金資源投入以及技術扶持上積極促進，建立聯動發展的市場體系和現代高效的服務體系，重點發展好黑龍江省的旅游服務業。充分利用國家“一帶一路”等戰略實施的機遇，與國內外進行深化的交流與合作，從而促進第一、二、三產業的聯動發展。

（五）加快全省基礎設施建設

集中力量做好重點基礎設施項目建設。繼續改善“一帶一路”沿線的基礎設施，加強支撐現代化農業的基礎建設建設，統籌公共服務基礎設施建設，加快民生工程建設，建設市場信息化流通體系。進一步發揮民間資本、社會投資、外國資金參與基礎設施建設的作用。鼓勵投資、合資等多元化形式參與公共服務設施的建設，允許跨地區、跨行業參與公共服務基礎設施經營，通過招標發包方式選擇公共服務設施日常養護承包單位。

（六）健全城鎮發展體系，重點發展中小城鎮

完善城鎮發展規劃，構建城鎮化戰略格局，健全城鎮發展體系。既要形成城鎮群，有效降低城鎮化發展成本，提高城鎮化發展效率。也要建成全省重要的中心城市與中心城鎮，增強對周邊地區的城鎮化輻射帶動作用。城鎮建設要突出地方特色，要與地方文化、自然環境和諧統一。連接在一起的小城鎮，要適當合并，有效避免重復投資、提高資源的集聚能力。要重點發展中小城鎮，提升中小城鎮對轉移人口的吸引力。

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[責任編輯：蘭欣卉]