快速城鎮化有哪些重大隱患

周少來

【摘要】新一輪快速城鎮化存在的問題較多，但直接影響社會穩定的主要原因是：“官商合謀”主導、主宰整個城鎮化過程，城鎮化過程中存在如何分配利潤的巨大“黑洞”，以及監督不力。

【關鍵詞】城鎮化 土地征用 村民自治

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

近年來，筆者在全國五個地級市及其所轄的十幾個縣市，就新一輪城鎮化進行了廣泛的實地考察和調研。調查發現，新一輪城鎮化所具有的“推進快、規模大、資金多”的特點，幾乎涉及我們所調查市、縣的所有城郊和農村地區。有地縣市在短短的幾年間就迅速推進了城鎮化甚至初步完成了城鎮化，其中涉及的運行資金僅一個村莊改造就高達幾個億，甚至十幾億。新一輪城鎮化在取得巨大成就的同時，也蘊藏著直接影響社會穩定的一些重大隱患，需要中央政府在制度和法規層面加以重視和規范。

快速城鎮化推進中存在的問題及其成因

新一輪快速城鎮化存在的問題較多，有法律依據不足、制度程序不健全、民主監督不力、個別鄉村干部貪腐等，但直接造成村民上訪、影響社會穩定且具有普遍性的重大問題如下。

第一，“官商合謀”主導、主宰整個城鎮化過程。新一輪城鎮化由于超額的土地利潤，地方政府和開發商都有極大的土地開發沖動，且在從農民手中“置換”出土地進行“開發升值”上利益一致：地方政府取得政績并收獲巨大土地轉讓金，開發商取得土地開發權并收獲巨大房地產利潤。所以，地方政府與開發商在城鎮化過程中的利益是緊緊地捆綁在一起的，且由于二者強勢的政治地位和金錢力量，“政商合謀”主導、甚至主宰著城鎮化開發過程。而人數眾多的“被城鎮化”農民，其話語權及其利益是處于“無權而弱勢”的地位，這也是造成一些地方官員腐敗和農民上訪眾多的根本原因。

第二，城鎮化過程中存在如何分配利潤的巨大“灰洞”。大規模城鎮化在把農民手中的集體土地“置換”為政府手中的國有土地的同時，土地在瞬間急劇升值。據有的干部反映，在一個“城中村”中，政府從農民手中“置換”土地時，一畝地僅僅補償6.8萬元；而政府在不同年份把土地招標給開發商時，一畝地可以拍到90萬、120萬甚至150萬。巨大的土地開發“超級利潤”，只是在地方政府和開發商間分配，而“被開發”的農民，僅僅一戶得到兩三套安置房和保障房。同時在城中村被改造后，村集體也獲得了巨大的資產和利益。據調查，一個僅1460人的城中村，土地被完全征用和改造完成后，村集體擁有了3.5億的資產，其中包括2萬多平方米的“臨街出租房”、2億多資產的村級房地產開發公司、8千多萬元的銀行存款和15萬平方米的待建“臨街出租房”。一個村支書或村委會主任掌管著巨額的集體資產，如果監管不力，發生貪腐，就極可能出現讓人驚訝的“小官巨貪”的情況。

第三，監督不力是造成“因征地拆遷上訪眾多”的原因。由于在此輪大規模城鎮化推進過程中，地方政府和開發商處于主導和強勢地位，整個征地和拆遷過程中的土地征用、補償標準、資格認定和村集體資產處置等，都是在政府一手操作之下進行的。為了加強對“城中村改造”的組織領導，地方政府還把大量的街道（或鄉鎮）干部直接下派到社區（或農村社區）常駐工作。

由于“村改居”①后，原來各個村的村委會被解散整合到一個包括原來五至六個農村居委會的“大社區居委會”之中，而“大社區居委會”的主要領導都是由街道下派干部兼任，因此，原來各個村里的村民監督委員會、村民代表會議等監督組織不再發揮作用。而在急劇的“村改居”過程中，新的“大社區”的居民監督組織還未健全，這就造成整個城鎮化過程中，人數眾多的村民成為了實實在在的弱勢群體。他們的話語權和利益沒有組織化力量來代表，只能出現一個又一個農民“個體化的抗爭”。一旦發生利益分配不公或個別干部貪腐等問題，在地方法院不敢受理“征地拆遷”訴訟的情況下，“被逼無奈”、甚至“狀告無門”的農民，只能個體化地一級一級去上訪，直至到北京告“御狀”。

快速城鎮化中亟需厘清的邊界和關系問題

第一，黨政主導與村民主體。黨政主導是當代中國現代化的本質特征，是集中高效推進現代化的組織保證，也是新一輪城鎮化中的鮮明特征。黨政主導具有統一規劃、高效集中、強力推進等組織和過程優勢。但在城鄉一體化進程中，最大的主體力量和利益相關方還是廣大村民，廣大村民的“滿意程度、幸福與否”是檢驗城鄉一體化進程成功與否的根本標準，也應是最高標準和最終標準。比如，在涉及征地和拆遷等村民重大經濟利益的城鎮化過程中，村民當家作主的政治權利如何保證？村民“一拆萬金”的經濟利益如何分配？村民“快速”城鎮化后的就業和養老等如何安置？這都需要廣大村民的積極參與，并在切實參與中充分表達其意見和利益訴求。

第二，政府治理與村民自治。在黨政主導的城鄉一體化進程中，從城鄉一體化的規劃、城鄉社區的布局，到土地的調整和征用、村民住房的拆遷征用和拆遷的補償標準，再到補償資金的分配、就業和養老的安置等，都是在各級黨政部門的直接指揮和推動下進行的，具有鮮明的自上而下的政府治理的特征。有些地方政府為了征地拆遷工作的高效有力，還把街道、鄉鎮的主要干部和組織力量直接下派到社區或由村莊的黨支部長期兼職。黨政組織和力量的“直線下沉”，直接覆蓋或替代了基層的自治組織。這就造成了在大部分“城鄉一體化”后所謂的“城鎮社區”（實為大量村民集中安置后的村民和居民混合社區）中，政府治理的力量完全替代了村民自治的組織和力量，村民自治組織的自治功能沒有發揮作用的空間和機會，這就給“官民關系”的緊張和對立留下了體制性的組織隱患。

第三，利益分配與村民參與。快速城鎮化中，與土地的征用和房屋的拆遷相伴隨的，是大量補償和建設資金的分配和流轉，特別是在一些“城中村”中，涉及的資金往往高達幾十億、甚至幾百億。按理來說，征地和拆遷的土地來自廣大的村民，是村民“承包地”的流轉和轉讓，其整個過程中的土地“增值”部分，當然應該由村民自己作主來決定其分配和使用，這也是廣大村民當家作主和參與主體地位的根本體現。但由于城鎮化進程的黨政主導和直接強力指揮，涉及幾十億資金分配和使用的決策權，也往往掌握在各級黨政組織和村級社區組織手中，而廣大村民往往沒有參與決策的權利和機會，更無從知情和監督。這也是有些村民質疑資金分配情況，并認為嚴重不公而易發群體性事件的根本原因。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員）

【注釋】

①即農村村民變城市居民。

責編/劉瑞一 美編/于珊