從雙邊援助到多邊援助
——美國對印尼援助方式的轉變

王　震

（吉林大學歷史系，吉林長春　130012）

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從雙邊援助到多邊援助
——美國對印尼援助方式的轉變

王震

（吉林大學歷史系，吉林長春130012）

摘要：冷戰時期，美國為了擴大自己的影響力，以一種“零和”的心理，對新興國家進行了大量的援助以遏制蘇聯在世界范圍內的擴張。印度尼西亞作為東南亞最大的國家，同時也是二戰后成立的典型的新興國家，國家的發展急需援助。自印尼成立到1968年為止，美國對印尼進行了大量的援助，期間其援助的方式也發生了巨大的轉變，這種轉變幫助美國穩住了印尼國內的冷戰形勢，同時也正是這樣的轉變穩住了其在印尼的影響力。

關鍵詞：印度尼西亞；美國；援助方式；國際援助印尼財團

在《大國政治的悲劇》一書中，米爾斯海默教授認為“由于一國所得為另一國所失，所以大國彼此在打交道時帶有一種零和心里。”［1］，在冷戰這樣一種大環境下更是如此。二戰勝利之后，傳統大國真正意義上變成二流國家，美國與蘇聯經過二戰的洗禮成為世界上的超級大國，世界也在兩大國的主導下逐漸形成兩大勢力集團。隨著大戰的結束，新興國家的成立為兩大集團的競爭提供了廣闊的空間；對于新興國家而言，免不了要進行一場“站隊”的游戲。印尼作為東南亞最大的發展中國家成為兩方爭取的對象，一來是，印尼作為地區大國，對地區有一定的影響力；再者，印尼的資源豐富，與印尼的關系直接決定了這些資源能否被自己使用。關于國際對印尼的援助的研究，之前有一些成果，就筆者目力所及，國內方面有1970年代以來的楊成譯的《美國對印度尼西亞的經濟援助》（南洋資料譯叢，1979-10-01），這篇文章主要是美國自1966年以來通過不同的渠道對印尼實施的援助以及援助的具體的分配。之后是兩篇關于中國對印尼援助：李一平、曾雨棱的《1958-1965年中國對印尼的援助》（南洋問題研究2012-9-30）和陳瑩的《中國對印度尼西亞的援助及策略取向》（暨南學報-哲學社會科學版，2012-12-15）。這兩篇文章從不同角度對當時中國對印尼的援助以及援助的策略有比較詳細的解釋。國外有主要有A. G. Lowndes的AustralianAidforIndonesia，（TheAustralianQuarterly，Vol. 40，No. 3（Sep.，1968），pp. 60-67，Published by：Australian Institute of Policy and Science Stable URL：http：//www.jstor.org/stable/20634221.）。這篇文章主要是寫澳大利亞對印尼的援助，作者分析了澳大利亞援助印尼的原因，并且指出澳大利亞自印尼獨立之始就開始對印尼進行援助。在文中作者也提到了印尼援助使用的問題，以及澳大利亞援助印尼時所要面對的困難和要解決的問題。Rukmani Gounder and Kunal的What Motivates Foreign Aid：A Case Study of Australia′s Aid to Indonesia（The Journal of Developing Areas，Vol. 33，No. 3（Spring，1999），pp. 379-394）這篇文章是以澳大利亞援助印尼的動機，對于援助本身并沒有太多的敘述。除了澳大利亞，還有日本，對于日本援助印尼的研究有：Alan G. Rix的The Mitsugoro Project：Japanese Aid Policy and Indonesia （Source：Pacific Affairs，Vol. 52，No. 1（Spring，1979），pp. 42 -63Published by：Pacific Affairs，University of British Columbia），這篇文章主要是以當時日本為了使自己的糧食進口的多元化而在印尼實施的一項有關農業發展的計劃來論述日本當時對印尼的政策。從以上文章可以看到，對于印尼援助的研究，大部分只是停留在援助的分析上，而對于援助方式的研究明顯不足，目前幾乎沒有文章涉獵。本篇文章擬就以美國對印尼的援助方式的縱向對比、對援助方式的轉變、對援助的結果的影響進行研究，以期對援助有更清晰的認識，同時也能為我國的對外援助提供一些借鑒。

一、美國援助印尼的原因

美國對印尼的援助持續的時間很長，從二戰時期支持民族國家的獨立、民族國家的建立，一直持續到21世紀，這樣長時間的援助在國際上也是屈指可數的。印度尼西亞，雖然是東南亞最大的國家，然而在美國的外交史上，對于印尼的重視程度遠遠不符合一個地區大國的地位。印尼既沒有菲律賓那么受美國的重視，也沒有越南那么讓美國“大動肝火”。美國之所以如此對待印尼，可以從冷戰和經濟兩個角度進行分析。

1.冷戰的戰略遏制

自1945年印尼從荷蘭獨立之后，蘇加諾就宣布印尼國家奉行不結盟的政策，不結盟的最好的解釋是不“站隊”。在冷戰這樣的國際環境下，新興國家的首要任務是如何處理與兩大國之間的關系，比如，中國成立之后直接宣布是“一邊倒”的政策，站到了蘇聯的陣營中與美國保持了距離。印尼的這種不結盟政策使得印尼得以擺脫這樣的命運與兩大陣營都保持聯系，與此同時又能充分利用這樣的一種國際形勢。美蘇兩國為了擴大自身的影響力都渴望在第三世界中得到擴張，這種“零和”的心理，一方面促使兩大國利用各種形勢擴張自己的影響力，另一方面，對于新興國家而言，這也是難得的發展機遇。新興國家成立之后往往缺乏發展的資金，接受援助無疑是解決發展問題的最好的方法，而印尼的這種不結盟又給美蘇雙方一種想法：援助即是影響力，只要印尼接受自己大量的援助，那么自己的影響力將會得到擴張。基于以上原因，在印尼成立初期，兩大國都對印尼進行了援助，尤其以美國的援助最為明顯。在一份基辛格給尼克松的備忘錄中針對對印尼的援助，基辛格認為，“之所以援助印尼是因為蘇哈托在國內致力于打擊共產主義的活動，同時譴責中國共產黨。”［2］。同時，還認為，“目前蘇哈托強調與鄰國合作的重要性，因而如果馬來亞受到攻擊，印尼的軍隊就可以對馬來亞進行支援。”［3］。從以上文獻中可以分析，美國的意圖可以概括為：“確保印度尼西亞，就是確保在東南亞的戰略遏制”。

與此同時，艾森豪威爾的“多米諾骨牌”理論也在東南亞的印尼起到了作用，從而使得印尼的戰略地位提高。其實在二戰之后，美國的防御島鏈中并不包括印尼，前文也提到印尼的在美國外交的重視程度遠不如鄰國。但尼克松認為：“如果將亞洲作為一個整體來看，很明顯，印尼至少在南亞和東南亞起到關鍵作用，并且可以確定，一旦印尼發生嚴重的叛亂必將波及其他國家（菲律賓、新加坡、馬來西亞）。因此保證印尼現政權的強有力就顯得很有必要。”［4］。印尼作為東南亞島嶼的最外圍，在越南已經發生了共產主義性質革命的情況下，如果印尼再發生此類事件，美國在東南亞將再無影響力可言，之前在其他東南亞國家的影響力也將受到毀滅性打擊，遏制的戰略將功虧一簣。有關印尼的發展對周邊國家的影響也在美國的NSSM第61號文件中表露，文中稱：“一個良好的印度尼西亞將會極大地提高東南亞的經濟和安全環境，因其幾乎占了該地區人口和領土的一半，另外，它也將給其他欠發達國家提供一個很好的示范。相反，一個混亂的印尼將會給亞洲和澳大利亞帶來嚴重的問題，同時也將威脅到美國在太平洋地區的戰略目標。”［5］。兩則材料表明：美國對印尼的援助是建立在印尼對周邊國家乃至美國在東南亞太平洋戰略的影響力這樣一個基礎之上的。美國將印尼列為東南亞主要援助對象之一，看中的既是印尼國家對共產主義及美國的態度，同時也是印尼國家的潛在實力和影響力，而這種影響力對當時美國的遏制戰略來說十分重要。

美國的這種援助的安排也可以從另一個角度理解：在東南亞重新樹立一強，遏制越南影響力的擴張。在東南亞地區越南的影響力越來越大，作為地區霸權國家的美國急需在該地區有所作為抵消越南的影響力，謹防在東南亞地區成長起來一個地區性的共產主義大國。“大國不但想支配他們所處的地區，而且企圖阻止其他地區的對手獲得霸權。……，因此，他們希望世界上其他重要地區出現兩個或者更多大國，因為這樣那些鄰國就可能在大部分時間內關注彼此的競爭，而很少有機會威脅遠處的霸權。”［6］。在東南亞，美國雖不擔心該地區霸權會對自己在西半球的霸權，但是，扶持一個國家在意識形態上與越南的共產主義相對立，從而取得在東南亞意識形態上的平衡，這對于美國而言則是最為適當的，而印尼的國家實力也可以擔負起這樣的地區任務。最終的援助結果是“一旦美國在東南亞的軍事力量撤離，其他的力量就需要進駐，印尼作為地區最大的國家，要扮演重要的角色。”［7］

美國的援助雖然是建立在冷戰與意識形態均勢的基礎之上，但美國的援助在服務于該基礎之上也有經濟上的原因：豐富的資源。這也解釋了為什么美國對印尼的援助在蘇加諾后期以及冷戰之后依然持續。

2.經濟因素

印度尼西亞，號稱“千島之國”，是東南亞最大的國家，同時也是該地區人口最多的國家。國家資源特別是石油資源儲藏量十分豐富，“印尼是東南亞最大的石油生產國，同時其天然氣的儲藏量十分豐富，世界排名第十位。有70%位于沿海地區。”［8］。盡管有這么豐富的發展資源，但是其工業發展落后，甚至都趕不上其鄰國，“印尼的工業化起步比較晚，落后與其鄰國如泰國、馬來西亞至少十年。”［9］。與此同時，印尼國家的通貨膨脹十分嚴重，“在1966年，印尼的通貨膨脹達到頂峰，一年內大米的價格就提高了635%。”［10］政府沒有財政的支撐，無力發展經濟，況且，當時的印尼也沒有國家發展工業的人才，雖然在荷蘭的殖民統治時期印尼的經濟有一定的發展，但是“當地人才的培養卻沒有受到重視，……，印尼獨立之后，各層次的干部嚴重匱乏。”［11］

從以上材料中分析：第一，印尼有資源但沒有實力去開采使用以服務自己國家的發展；第二，印尼缺乏國家發展所需的技術性人才，因而這些資源無法使用。形成鮮明對比的是，戰后的美國成為世界上最大的經濟體，換句話說，國家很富有，有對外投資的能力，同時技術先進，有對外援助的實力。同時，印尼“新秩序”時期也為外國的投資提供了更加安全的投資環境。美國的私人投資開始大量的在印尼出現，據一份數據顯示，“在當時對印尼的私人投資中，總量達1.1億美元，其中有三分之一是美國人的投資。”［12］。由此可以看出美國人對投資印尼的興趣和實力遠遠大于其他國家，而豐富的原料和巨大的市場則是吸引美國人投資的主要原因，“印尼國務大臣強調在印尼發展過程中印尼與美國有共同的利益，一方面，印尼為美國提供美國所需要的原料，另一方面，印尼龐大的人口為美國提供了一個潛在的巨大的利益市場。”［13］。這種投資無論對于美國還是印尼而言都是有益的。因而美國在印尼的投資在外國對印尼的投資中所占比例一直很高，特別是在那些盈利豐厚的部門，比如石油、橡膠等。

美國對印尼的援助，不論是以遏制戰略統領經濟援助，還是以經濟發展掩蓋其遏制的意圖，呈現在世人面前的是：美國對印尼的大量的長期的援助，不論是官方援助的，還是私人投資。但是，在長達半個多世紀之久的援助中，美國的援助方式并不是一成不變的，而這種改變不僅對美、印尼雙方都產生了長遠的影響，而且也對美蘇在印尼的競爭產生了決定性的影響。

二、美國援助印尼方式的改變

一般而言，在國際社會的援助中，比較通用的援助方式是：受援國向援助國提出援助的請求，由援助國進行商議，而后達成協議，進行援助。這種方式在美國對印尼援助中也經常出現，并且發揮了很大的作用。但在1968年，美國對印尼的援助方式發生了巨大的轉變，其標志性的事件是：國際援助印尼財團（IGGI，Inter-Government Group on Indonesia）的成立。該財團的成立也正式衍生出“援助的多元化與多元化援助”。所謂的“援助的多元化”是指援助內容的多樣性，之前的援助要么是單一的資金援助，要么是軍事援助，成分比較單一；相比之下，援助的多元化則內容豐富，使用援助的渠道也多種多樣。而“多元化援助”則是指一反之前的那種單一的雙邊援助，變為多邊援助，通過各個國家成立的財團和國際組織進行援助。美國對印尼的援助方式的前后變化可以從援助的組成、援助的內容、援助的使用、援助的影響四個方面進行分析（見表1）。

表1　

首先，與其他援助國的關系。在1968年之前，美國對印尼的援助都是兩國相互協商，最后確定對印尼的援助，是雙邊性質的援助。在這個階段，美國的決策者一直懷有這樣一種心理：“美國人把東南亞的現代化和他自己那種強烈的文化自豪感和使命感緊密的聯系在一起，似乎美國是在履行自己的使命，幫助一個奮斗中的民族走上自己的歷史所昭示出來的康莊大道。要想讓傳統的民族擺脫冷漠停滯的狀態，只能靠從外部引入先進的思想觀念和技術。”［14］然而在這個時期的援助大部分被用于“冷戰援助”，而不是“發展援助”。所謂“冷戰援助”，就是指援助國并不是真正關心受援國的發展狀況，而是為了贏得冷戰。用羅斯托的話來說就是：“不發達國家能夠在民主世界范圍內，順利地通過為起飛創造前提條件階段進入鞏固的起飛階段，拒絕共產主義的討好和誘惑。我認為在西方的工作日程上這是最重要的一項。”［15］然而，這種情況在印尼發生9·30事變之后發生了變化，隨著幾十萬共產黨員在印尼的被害，冷戰在印尼的形勢基本明朗，美國要做的，就是鞏固現有的政權，而取得國家的發展無疑是鞏固現政權的最好的爭取民心的方式。因而美國在之后開始醞釀“多元化援助”。1966年美國就開始籌劃“援助印尼國際財團（IGGI）”，“美國認為，需要用一種新的方式去發展對印尼的援助，一方面，集合其他國家對印尼的援助；另一方面，減少美國在援助中的決策作用。”［16］。況且，這種援助也符合美國之后的發展的大戰略，符合之后提出的“尼克松主義”的共同分擔這樣一種趨勢。

其次，援助的內容。在冷戰形勢不太明朗的時期，也就是9·30政變之前，美國基本上每年都會向印尼提供援助（除了蘇加諾時期的馬來亞對峙時期）。援助的內容基本上屬于資金援助，“根據1950年3月哈達政府與美國駐印尼大使科克倫簽訂的有關經合署援助的換文規定：美國給印尼提供價值130，000，000美元的經濟援助，其中113，000，000萬美元屬于贈與，107，000，000借款。在130，000，000美元中，只有30，000，000美元可以向美國以外的馬歇爾計劃援助下的國家采購物資。”［17］雖然在1968年之前美國與印尼的關系有沖突和矛盾，但“美印之間沒有雙邊矛盾，同時相比其他國家而言，對美國的援助并沒有明顯的反對意見。”［18］形成鮮明對比的是，當冷戰在印尼的形勢已經基本確定的時候，美國對印尼的援助有了一個質的飛越：不但有了援助前期的綜合調查，而且援助的內容也更加多樣化，出現“技術援助”、“人才援助”等援助計劃。在IGGI成立之后，每年的援助印尼的數量建立在對印尼的調查的基礎之上。“從1967年開始幾乎每年都會有對印尼經濟發展的調查報告，并且這些報告的內容十分詳細，足以對印尼的援助提供可靠的數據支持，而且除了資金援助報告中，還有詳細的其他方面印尼發展所需要的援助。”［19］

第三，援助的使用及影響。對于在印尼的援助，在1966年之前，美國援助印尼更多關心的并不是印尼經濟發展的真正狀況。在冷戰激烈的時期，美國更看中的是一國的得失，只要印尼向美國尋求經濟援助，美國就不想因拒絕而使印尼投往蘇聯的懷抱，畢竟當時的蘇聯也在援助印尼。因此，美國對援助的具體使用情況幾乎不去過問。當時的美國看中印尼的是態度，而不是實力。然而這種毫無顧忌的援助帶來了不太好的影響，“國內的民族主義團體已經開始注意到，自己的國家和西方國家走得過近。”［20］相比之下，隨著冷戰在印尼的基本結束，美國也把援助的重心由“冷戰援助”轉為“發展援助”，由注重印尼的國家態度轉為更注重印尼的經濟潛力。鑒于之前援助的缺陷，美國也更加注重對援助使用的監督，在援助技術人員的同時，“將技術人員留在當地，為經濟發展提供咨詢人員，同時也要時時報告援助貸款使用的情況。”［21］對援助使用的監督不但使對印尼的援助發揮了更大的作用，對印尼國家經濟的發展也起到了巨大的作用，“在銀行稅收系統方面，基本上采納了世界銀行的建議，并開始在1968年逐步實施。在價格政策方面，大米的生產和銷售刺激政策也起到了很好的效果；刺激儲蓄的政策也有一定的起色。”［22］同時也使印尼對以美國為首的援助團體更為依賴，特別是美國，“毫無疑問，美國的支持態度對于其他國家而言有很大的影響力。”［23］從以上分析可以看出，援助方式的轉變對于援助雙方而言都是成功的。

綜上所述，在美國對印尼的援助過程中，美國的援助方式有過一個顯著的變化，這種變化是以冷戰在印尼國家的形勢為基礎。在冷戰激烈的時期，美國看中的是印尼的態度，對于印尼的援助只可以說是“冷戰援助”，對印尼的經濟發展并沒有真正意義上投入應有的精力。相比而言，當大肆屠殺共產黨員的9·30事件爆發之后，印尼國內的冷戰基本結束，而美國對印尼的援助也開始真正意義上發揮重大發展作用，援助轉為“發展援助”。這種轉變從時間方面來說，也可以認為是美國從一系列援助的失敗教訓中吸取了經驗（美國對印尼的援助，并沒有改變印尼在馬來亞事件中的態度）。單從表面來看，美國的這種方式的轉變是分散了自己對于印尼的援助，分散自己對印尼國家的影響力，畢竟當時的美國有能力獨立承擔對印尼的援助。然而，實際情況卻是：這種轉變使得美國在印尼國家發展過程中的作用非但沒有削弱，反而得到了增強。

三、結論

美國對印尼的援助方式的改變是以冷戰的局勢在印尼國內的發展為前提的，這種改變一方面是對印尼國內政治環境的鞏固和再塑造，“Sumitro′s的到訪給了我們另一個好機會：推動印尼國家的發展朝著正確的方向。”［25］是對東南亞地區國家的管理投資——印尼國家發展的成功毫無疑問會對鄰國產生影響；另一方面，美國扶持一個以西方發展方式發展的東方地區大國的發展，減輕自身在東南亞負擔的同時影響力不會受到太大的損傷，前文已經提到，這種轉變并沒有削弱美國在印尼和東南亞地區的影響力。

援助，是一種藝術，想要發揮其最大作用，一定要審時度勢確保援助環境，同時注意援助方式并適時修正，否則相同的環境也會出現不同的援助效果。美國對印尼的前后援助方式的改變說明：第一，援助是一種擴展影響力的方式，要與自身的長遠發展戰略相聯系。國際援助作為國際關系發展的重要手段之一要與自己國家的未來發展相適應，不能出現盲目援助。第二，援助的方式要做適時的調整。援助方式要與受援國的國內環境相協調，一方面，當受援國國內出現變化特別是政治方向上的變化時，就要進行必要的調整；另一方面，當國內民眾出現民族主義式的抵制時，也要進行轉變。第三，要關注援助的數量和援助的使用情況，這樣既能開展合理的援助，同時也能保證援助的效率。

這也對目前我國的和平崛起與發展援助提供了可行性的參考，在《大國政治的悲劇》中米爾斯海默教授曾斷言，中國的和平崛起是不可能的，并稱，美國是現有國際體系中最大的受益者，然而從相對利益而言，中國才是最大的獲益者。因而應當充分利用我國現有的資金和經濟戰略資源對周邊進行戰略整合，注重可操作性的經濟援助，以資金換取發展時間。

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［23］FRUS［G］. Southeast Asia 1969-1972，Volume xx，No，271.

［24］此處援助的各個國家僅僅是西方援助印尼的國家，并不是包括社會主義陣營國家.

［25］FRUS，Southeast Asia 1969-1972，Volume xx，No，305.

［作者簡介］王震（1990-），男，河南省開封市人，吉林大學世界史系研究生，研究方向為世界史、國際關系.

［收稿日期］2016-02-02

中圖分類號：K153

文獻標識碼：A

文章編號：1672-4658（2016）02-0122-05