我國社會保障收入再分配調節中存在的問題及對策研究

摘要：收入再分配是社會保障的題中應有之意。社會保障在收入再分配中具有重要的調節作用，尤其對于我國目前的收入分配差距拉大的趨勢起到一個非常重要的抑制和消減作用。而這種作用充分發揮的前提是要有完善的社會保障制度。我國社會保障制度尚存在很多問題，導致社會保障收入再分配作用受到抑制，甚至出現了“逆向調節”的現象，因此，我們須要完善我國社會保障制度，充分發揮社會保障對收入再分配的應有作用，調節城鄉之間及不同層次、類型和區域以及代際之間的社會成員的收入分配關系，縮小收入分配差距。

關鍵詞：社會保障；收入再分配；問題；對策

一、 引言

客觀地說，我國的收入分配差距逐漸擴大，是經濟運行本身的結果。在中國特色社會主義市場經濟體制下，我國的基本經濟制度是以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，決定了我國的分配方式是以按勞分配為主，多種分配方式并存。在社會主義這一制度下，利用市場經濟這種手段來發展經濟，帶來了經濟的繁榮與發展，但同時也繼承了了它的缺點。私有制經濟的發展，使得資本剝削勞動的現象日益明顯，資本主義的詬病逐漸的侵入，使我國市場經濟的運行出現了歪曲，導致收入分配差距擴大。社會保障作為一種社會穩定機制，不能根本解決這種既定的由經濟運行過程本身帶來的收入差距問題。但是，收入再分配是社會保障的題中應有之意。社會保障在收入再分配中具有重要的調節作用，尤其對于我國目前的收入分配差距拉大的趨勢起到一個非常重要的抑制和消減作用。我國的社會保障制度自實施以來，通過不斷的完善，的確在一定程度上促進了收入再分配的調節，使大部分社會成員的生活得到了基本的保障，但仍存在一些問題，影響其對收入再分配調節作用的充分發揮，甚至還起到了逆向調節作用。因此，我們要盡快完善社會保障制度，使它的再分配功能得以充分發揮，從而調節收入分配關系，縮小收入分配差距，保障全體社會成員的基本生活，使社會成員都能得到經濟社會發展所帶來的實惠，促進我國共同富裕目標的實現。

二、 我國社會保障在收入分配調節中存在的問題

1. 社會保障覆蓋面還有待進一步提高。截至目前，我國的社會保障覆蓋率還較低，遠沒有達到基本全覆蓋的程度。有眾多貧困人口與弱勢群體尚未被納入低保范圍，大部分的社會成員尚未享有社會福利，社會成員中有很多還未參加社會保險。私營民營單位職工、靈活就業人員、新老生代農民工等中的大部分還沒有被包括到社會保障中來。就農村的社會保障而言，新農村合作養老保險以及新農村合作醫療保險現已基本實現了全覆蓋，但是，保障水平和標準卻還很低，遠不能滿足農民的基本生活保障需求。另外，工傷、失業以及生育保險的覆蓋面最小。失地農民還未實行社會保障，對其還沒有一套保障體系給予保障，游離在了保障體系之外。

2. 社會保障水平偏低。只有社會保障資金充足才是社會保障調節收入再分配的根本保證，它保證社會成員在遇到經濟困難時能夠享受到切實有效的生活保障。但是我國社會保障資金投入不足，財政社會保障支出水平偏低，比重太小。城鎮低收入群體以及農民工和農民得不到應有的保障，在高收入群體收入越來越多的情況下得到的社會保障也越多，從而加劇收入分配差距。

3. 社會保障統籌層次低。我國社會保障統籌層次還太低，基本上都實行市（縣） 級管理為主，社會互濟性差。到目前為止，基本養老保險統籌層次仍然較低，并且還只停留在政策層面。失業、醫療保險目前還處在市級統籌標準，且縣、市級統籌的調劑能力差。而省級統籌相對于縣、市級統籌來說，調劑能力相對較強，但由于各省、市經濟發展水平層次不齊，這種能力也會受到很大的影響。這會影響社會保障資金在不同群體、階層以及地區之間的正常流動，阻礙社會保障調節收入再分配作用的正常發揮。

4. 社會保障發展不平衡。由于社會保障“碎片化”的制度安排，導致其發展不平衡，出現明顯的城鄉、區域及群體分割現象。城鎮保障水平要遠遠高于農村；機關、事業單位保障待遇優于一般單位。東部保障水平高于中西部尤其西部地區。另外隨著城鎮化的不斷發展，我國的農民工尤其是新生代農民工大量涌現，但卻在這種“碎片化”的社會保障制度中找不到自己的位置，不能被納入社會保障范圍。由于土地集體所有制的模糊性，使得在城鎮化的大浪潮下，地方政府大量征用農民的土地，卻不能給予農民合理的補償費用，由此產生了很多的失地農民，他們的生活得不到應有的保障。這種發展的不平衡，不但沒有對收入再分配起到合理的調節作用，反而在一定程度上進一步拉大了城鄉收入差距。

5. 社會保障資金使用存在不合理現象。社會保障資金使用的合理與否，直接影響著社會保障調節收入再分配作用的正常發揮。我國社保資金監管體系不健全，出現了對社會保障資金濫用、套取等現象，這主要在養老保險和醫療保險領域尤其是醫療保險領域較為突出。其一，我國養老保險個人賬戶基金管理實行國家或政府直接管理模式，缺乏專業化投資理念和能力，投資渠道較為狹窄，應對風險的能力差，基金保值增值的可能性小，易造成基金投資損失，還易使具體操作人員利用職務之便私自和專業投資機構合謀投資高風險產品，從中牟取高額利潤。另外政企不分、政資不分，管理混亂，挪用情況時有發生。其二，醫保方面存在道德風險：第一，醫方過度供給，患者過度需求，造成高標準或不必要的醫療消費，高價回收藥品等現象猖獗；第二，醫生為謀取利潤和提成，利用高度專業化的醫療水平能力，在不對患者生命造成危險的情況下，大量開似是而非的醫療保健產品，或者夸大病情，過度治療，使患者身體健康狀況面臨極大風險；第三，醫療服務機構之間的兼容性差，患者在不同醫院對同一個檢查項目要重新重復進行，造成醫療費用的浪費，損害患者的身體。

三、 完善我國社會保障收入再分配調節的對策

1. 擴大社會保障覆蓋面。社會保障的性質就是在社會成員尤其是低收入人群以及弱勢人群在暫時或永久失去勞動能力時給予必要的的最基本的生活需要，應面向全體社會成員。因此，要擴大社會保障的覆蓋面。第一，擴大城鎮社會保障范圍。首先，實現社會救助對城鎮困難群體的全覆蓋，尤其在最低生活保障和醫療救助方面。其次，實現社會保險在所有城鎮人員中的全覆蓋。再次，將全體老弱病殘及低收入群體納入到社會福利范圍內，維持其最基本的生活。第二，建立健全農村社會保障體系，擴大社會救助的覆蓋面及社會保險的全覆蓋。第三，完善農民工尤其是新生代農民工社會保障體系，擴大保障范圍。第四，建立失地農民社會保障體系，實現失地農民社會保障的全覆蓋。

2. 提高社會保障水平。首先，提高財政支出對社會保障的支出水平，并調整支出結構。加大國家以及各級政府財政社會保障支出比重，調整支出結構：其一，加大農村社會保障資金支出在全部財政對社會保障支出中的比重，另外，國家還可調動各地方財政對財政收入較少的地區的政府間轉移支付，調節地區、城鄉間經濟發展及社會保障制度的協調性。其二，加大財政對中低收入群體、中西部地區社會保障尤其是社會救助和社會福利的支出比例，及對農民工和失地農民社會保障的支出力度。

其次，政府可以公開向社會籌集資金，使籌資渠道多樣化，如提高國有企業特別是國有壟斷企業紅利上繳比例，擴大社會保障基金的規模，進而用這些基金去彌補養老基金缺口，幫助低收入群體和特殊群體，以實現收入分配的調節作用。政府還可對國有壟斷企業規定一種強制政策，作為對其考核的基本標準，即每一家國有壟斷企業和國有大型企業都負責幫扶一個落后、偏遠地區，這樣既可以解決當地人員的就業問題，又可以緩解這個地區的社會保障事業資金籌集負擔。另外，政府對私營、民營企業尤其是高利潤的企業，實行變相獎勵的辦法籌集社會保障資金，譬如，如果這些企業愿意資助落后地區的弱勢群體，則對這些企業給予政策上的支持和優惠，以確保其順利發展。

再次，大力發展社會服務事業，一方面可以解決一部分人的就業問題，緩解就業壓力；另一方面利用社會服務事業的收入，提高社會保障水平，發展社會保障事業。

3. 提高社會保障的統籌層次。由于我國經濟發展的城鄉、區域以及行業不均衡，我國的地方政府財政支付能力差異較大，要實現社會保險的全國統籌，較為困難。因此，要根據不同的社會保險項目的實際情況，逐步進行。在養老保險方面，對基本養老保險實行全國統籌，率先實行全國養老保險一體化。在醫療保險、生育保險方面，首先實現省級統籌，在省級統籌的基礎上，在進一步實現全國統籌。在工傷保險和失業保險方面，統籌相對來說較為緩慢，爭取實現省級統籌，最終實現全國統籌。

4. 完善社會保障的多層次體系結構，確保社會保障從多層次體系向一體化體系的順利轉變。

（1）進一步完善城鎮社會保障制度，實現機關事業單位與其他各類企業社會保障制度保持一致性。在社會救助方面，加大對經濟發展水平較慢的城鎮社會救助力度，提高其救助標準。提高城市最低生活保障水平，保證城市貧困、低收入群體的基本生活水平。在社會保險方面，實行壟斷行業以及機關事業單位和一般企業人員統一的社會保險繳費義務不同的繳費比例，尤其是壟斷行業及機關事業單位的高收入群體的繳費比例應相對高一些，給付待遇標準相對低一些。對于醫療保險，建議對全體城鎮職工和城鎮居民實行統一的醫保給付待遇。對于養老保險，提高一般企業的養老保險金給付標準，縮小其與壟斷行業、對機關事業單位養老金待遇差異。對于失業保險，壟斷行業、機關事業單位人員相對而言，失業的可能性較小，而一般的企業人員失業的風險較大，實行統一的失業保險繳費義務，用壟斷行業、機關事業單位的失業保險費貼補一般企業人員失業保險給付。對于工傷保險和生育保險，實現城鎮所有企業以及職工統一的繳費和給付標準。在社會福利方面，削減甚至取消壟斷行業、機關事業單位的高福利政策，加強由于企業經營性質所決定的生產經營正規產品的卻對職工身體傷害較大的企業職工的福利水平，增加福利項目。另外，還要將社會福利的重點定位在失業者、無勞動能力者等低收入、弱勢群體，采取物質保障、服務保障等手段相結合的方式，加大轉移支付力度，提高其生活水平，保證其過上體面的生活。

（2）建立健全農村社會保障制度，提高農村社會保障水平。

醫療保險和社會救助是農民對社會保障的最大需求。由于農村不同群體和不同地區的疾病發生率、疾病發生種類是不一樣的，所以，要因地制宜、因群制宜，靈活調整醫療保險方案，設置靈活的繳費比例和醫保給付待遇標準，保證農村農民都能看得起病，不會因病而陷入貧困、疾病、更貧困的境地，以致失去基本生活的能力，造成國家（社會）更大的負擔，影響社會的穩定與和諧。社會救助對于城鄉低收入群體、貧困群體都是最需要的社會保障項目。因此，需要對不同類型的救助項目進行適度的城鄉整合。對于社會救助中的醫療救助和最低生活保障項目，應該根據需要實行統一的保障待遇。另外，農民種地，靠天吃飯，為防止自然災害對其造成生活困難，則應加大對農民的自然災害救助支出。

（3）完善農民工社會保障制度。對于長期在城市居住的農民工，根據其具體的職業性質，可以將其納入城鎮相對應的社會保障范圍；而對于經常流動的農民工以及年老返鄉的農民工，可以實行全國統一的社會保障個人賬戶，避免他們在不同的城市重復繳費，卻又得不到應有的保障，這個適用于他們的個人賬戶可以根據不同城市和地區的繳費標準而自行調整，退還或補齊繳費差價，讓他們享受到和當地城鎮居民相同的社會保障待遇。

（4）建立專門針對失地農民的社會保障體系。迄今為止，還沒有專門對失地農民的社會保障制度，須要建立專門的制度，提高保障覆蓋率，提高保障水平，增加對他們的就業培訓力度，讓其盡快學的一門手藝，以解決其再就業問題。籌集資金主要由征用土地的大財團以及相對應的村委會及當地政府財政負責。由他們來為失地農民的養老、醫療買單。對于失地農民中再就業的人員，可以考慮將其納入到當地的城鎮養老和醫療保障范圍內。此外，國家對西部的社會保障制度要和區域經濟協調發展、支援大西部以及西部大開發等發展戰略相一致。

5. 合理使用社會保障資金，加強對社會保障資金使用的監管以防套取、濫用。在養老保險方面，建立健全養老保險基金監督管理制度。設立專門的高度專業化的養老保險基金投資管理機構，管理養老基金個人積累賬戶基金。一方面，可以防止政府利用行政手段私自挪用基金以權謀利；另一方面，專業性強的投資管理機構，對投資基金進行組合，分散投資風險，保證基金的安全運營。由專業化的投資管理機構，對養老保險基金合理運營，獲取可觀收益，以彌補制度轉軌所帶來的成本和資金缺口。

在醫療保險方面，建立和完善醫療保險監督管理體系，配備高素質、高水平、專業化的醫療保險監管隊伍，減少甚至避免違規行為的發生，降低道德風險，確保醫療保險的正常合理使用和給付。定期審計，保證醫療保險基金的安全、正常運行。一方面，引入市場機制，加大商業保險公司對全體公民的醫保服務力度，最大限度地確保醫療保險資金的合理規范使用。另一方面，建立醫患雙方的自我約束機制。首先，醫療服務機構要樹立救死扶傷、治病救人的服務理念，要明確自身的定位。同時，要對醫療保險定點醫療機構的準入進行嚴格的把關，對定點醫療機構的醫療費用進行嚴格監管，以保證醫療保險資金使用的合理和規范。對在醫保范圍的各種診療項目進行統一化、公開化、電腦化的全國聯網管理，以確保醫療服務收費的規范及合理性，從而控制醫療保險基金不合理的支出。其次，加強對患者必要的醫學知識學習的引導，要讓他們樹立正確的醫療消費觀念以及合理的醫療保障意識，真正懂得“是藥三分毒”的道理，合理使用醫療費用。同時，加大對違規醫療行為的處理力度。對違規者，根據違規程度的輕重和違規次數的多寡給予不同的處理辦法，程度輕以及次數少的給予罰款處理，重者給予罰款甚至考慮取消終身享受醫療保險待遇的資格。還有，規范醫院與醫生的關系，加強醫生的醫德教育，樹立“白衣天使”的服務理念，確保患者的健康不受到侵害。

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基金項目：國家社會科學基金資助項目“馬克思主義分配理論與完善我國現階段分配制度研究”（項目號：09BJL003）。

作者簡介：張小瑛（1985-），女，漢族，甘肅省涇川縣人，南開大學經濟學院博士生，研究方向為現代資本主義經濟。

收稿日期：2016-01-11。