事業單位內部控制存在的問題及對策

杜劍

摘 要：在2014年1月1日起全面執行《行政事業單位內部控制規范（試行）》的大背景下，各級事業單位如何建立和實施內部控制已經成為了一項必須及時解決的根本問題。全面分析事業單位當前的內部控制狀況，可以發現，要建立和實施完善的內部控制制度，必須提高對內部控制的重視程度，進一步優化內部控制環境；健全內部控制制度；重視風險管理，建立風險預警機制；進一步完善預算控制；全方位進行內部控制人員的培訓，提高內部控制專業素質；進一步完善內部審計監督，健全單位內部控制體系。

關鍵詞：事業單位；內部控制；風險預警；預算控制；內部審計

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0111-02

內部控制是一個過程，是為了保證組織活動合法合規、財務報告真實可靠、資產安全、保證運營效率和效果，促進組織實現終極目標而由單位全員共同實施的一個權責清晰、制衡有效的過程。事業單位的內部控制存在的問題，直接影響到事業單位社會功能的有效發揮。

一、事業單位內部控制的特點

（一）內部控制范圍廣泛

一般事業單位的內部控制涉及的范圍比較廣，包括資金、預算、收支、基建、科研、后勤和物資采購等多項經濟活動。另外，事業單位附屬單位眾多，事業單位本身的經濟活動和附屬單位的經濟活動都屬于事業單位內部控制的范圍。

（二）財務核算體系比較復雜

事業單位財務核算涉及的非營利組織會計等多種性質的會計準則、制度，核算體系比較龐雜，核算內容多種多樣。事業單位內部還可能存在科研和服務性等不同性質的經濟實體，這些實體的經濟活動也是事業單位內部控制的重要組成部分。

（三）運營目標要求保證公共服務的效率和效果

事業單位運營目標是保證公共服務的效率和效果，其職能履行是實現社會公共服務目標的動態過程，并需要必要的公職人員，占有并支配一定數量的資源。事業單位雖然也有在政府職能正常運轉的前提下降低運營成本的客觀要求，但其運營目標核心還是向社會公眾提供非營利性的產品和服務。

（四）事業單位對內部控制的重視程度較低

事業單位追求的是社會影響力，不會過分關注內部運營的效率和效果，相對而言，對內部控制重視程度較低。

（五）預算管理是事業單位開展經濟活動的起止點

預算管理作為事業單位加強財務收支的計劃性的主要手段，是事業單位開展活動的起點和終點。一方面，從社會功能角度來看，事業單位預算管理以節約社會資源并加快資源運轉速度為出發點，通過社會資源分配，實現社會資源高效分配；另一方面，從預算管理的內部功能角度出發，預算管理相關內容已經在事業單位管理體制中形成相對應的法律基礎，并成為國家法律法規和政策體系中的重要組成部分。

二、當前事業單位內部控制制度中存在的問題

（一）不重視內部控制環境建設

內部控制環境是內部控制五要素之首，控制環境的好壞直接影響到事業單位內部控制的貫徹和執行以及運營目標的實現，主要包括：員工的忠誠度與誠信度度、道德價值觀和專業勝任能力；管理理念與哲學；管理層的授權模式和職責分工；以及管理層的重視程度等。控制環境決定了事業單位的基調，影響員工的控制意識，是其他四個要素的基礎，是有效實施內部控制制度的基礎條件。有些單位負責人不夠重視事業單位的內部控制環境建設，認為事業單位的資金主要來自財政預算，有預算法、財政部門、會計部門把關，單位的經濟活動的執行只要按規定編制預算，取得資金和使用資金便可。正是由于這種對內部控制環境建設不重視的態度，才導致出現財政經費支出失控的狀況。

（二）缺少對風險的評估機制

多數事業單位過分關注本單位業務規模的擴大、業務范圍的擴展和基本建設的投入，對風險的評估機制建設不重視，忽視風險的識別和控制，比如：忽視濫用職權、貪污腐敗等風險；忽視資金使用效率低下和浪費的風險；忽視資源配置不合理的風險等等，這些都可能給單位和國家造成巨大損失。

（三）內控制度本身存在缺陷

目前，許多事業單位簡單地以財政部門預算替代內控制度，還沒有制定系統規范的成體系的內控制度，致使許多部門在執行實際業務時憑個人經驗或不成文的慣例做事，想到哪里做到哪里，其結果具有不可控性。有些單位即使制定了一些內控相關規范，但只是寫在紙上、貼在墻上，未能實際執行，這種對有效執行缺乏監督的內控制度就是形同虛設，就是存在重大缺陷。

（四）資產控制不到位

資產是事業單位內部控制的六大要素之一。由于對內部控制制度執行力度較弱，造成事業單位賬外資產或賬有實無的問題經常存在，單位內部隨意轉移資產的使用部門，不經過必要的審批手續和交接等控制，資產盤點制度雖然寫在紙上，但是不能嚴格執行，經常造成資產嚴重賬實不符。資產賬實不符致使財政預算失真，更嚴重的會使國有資產流失，損害國家和單位利益。

（五）缺乏內部監督機制

目前雖然大部分事業單位成立了內部審計部門，但內部審計部門的權責不清晰、人員分工不明確，還有的由財務人員兼任，嚴重缺失獨立性，這就使得內部控制要素中的監督要素缺乏，這在一定程度上使事業單位內部控制制度的五要素不全，內部控制結構不完整。

（六）內部控制人員配置不合理

由于我國的行政事業單位內部控制規范發布時間不長，事業單位的內部控制全面建設工作剛剛起步，專職的內部控制工作的人員通常是由不具備基礎控制知識的人員兼任，專業勝任能力較差。這種內部控制人員配置的不合理會造成事業單位內部控制制度執行力不強，內控效果較差。

三、完善事業單位內部控制的對策

（一）重視內部控制環境建設

在內部控制五要素之一的內部控制環境中，單位負責人的內部控制意識最重要。內部控制基本規范要求，單位負責人對單位財務會計報告的真實、完整以及內部控制制度的合理、有效負主要責任，因此提高事業單位負責人的自覺內控認識就最為重要。所以，任何關于內部控制的培訓，都有必要組織單位主要負責人及相關領導參加，使他們能充分意識到內部控制制度建設的重要性從而優化內部控制環境，這里的組織者以財政部門最合適。

（二）建立風險評估與應對機制

要不斷強化所有內控參與人員尤其是單位領導層和財務人員的風險意識，使之認識到事業單位也存在重大的運營風險和財務風險，建立風險評估與應對機制是勢在必行的。尤其是財務部門要通過預測和分析，正確認識資金從哪里來、資金結構怎樣才合理、資金用到哪里去才最合適，從而合理組織資金和使用資金。另外，要建立財務預警與應對機制。在當今云計算和信息化的技術條件下，通過分析大數據確定風險預警線，綜合判斷影響事業單位經濟活動的各種因素，根據風險預警線找出潛在風險，提出有針對性的風險應對措施，將風險控制在可接受的范圍之內。

（三）完善事業單位內部控制制度

事業單位內部控制需要一套科學合理的制度框架來保障它的健全性。事業單位的經濟活動有著獨有的特殊性，比如收支兩條線管理、政府采購、部門預算、會計集中核算、國庫單一賬戶體系等，這些特殊性都要求事業單位建立一套適合其特點的內部控制制度體系。所以，完善事業單位內部控制的著力點是制定一套切實可行的內部控制制度體系，加強對重要業務領域和重要崗位的控制，做到權責清晰，指標到人，以制度管人，以指標衡量業績，形成一個有章可循、有獎有罰、有始有終的內部控制制度體系框架。

（四）落實內部審計監督制度

依據《審計法》和《中國內部審計準則》，事業單位必須設立獨立的內部審計部門，配備有資質的內審人員，內部審計部門必須獨立于或者高于財務部門和其他管理部門以外單獨開展內部審計工作。審計部門是重要的監督保證體系，在完善事業單位內部控制體系的過程中，只有充分發揮內部審計部門的作用，才能不斷完善事業單位內部控制體系。

（五）提高內部控制人員的綜合素質

事業單位內部控制環節比較多的特點要求內部控制人員不僅具備一定的職業道德水準，更要有專業素質，具備政策、法制觀念。因此，需要不斷提高內部控制人員的綜合素質。一方面，內部控制人員必須具備足夠的專業勝任能力，要積極主動通過不斷進行業務學習，來更新、補充、拓展自己的專業知識，才能真正擔當起內部控制的重任。另一方面，各級財政部門也要重視并加強對所有單位內部控制工作人員的培訓，不斷提高內控人員的職業道德水平、政治素質和業務能力，以滿足內部控制制度的要求。

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[責任編輯 陳鳳雪]