基于可持續發展思想的災害治理模式

徐懷禮

摘 要：可持續性災害治理模式，是基于對人類社會傳統的特別是工業革命以來災害防治思想與措施的深刻反思，將可持續發展的理念滲透到災害預防和救治思想及具體執行過程中來，將災害對社會經濟可持續發展的影響降低到最低程度。通過倡導實施可持續的災害治理模式，可以將災害問題納入到社會經濟可持續發展中來，使災害經濟問題成為社會經濟可持續發展戰略的重要組成部分。

關鍵詞：可持續發展；災害；治理

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0176-02

自20世紀80年代可持續發展思想提出至今，可持續發展的理念已經成為世界各國處理人與自然關系、經濟發展與生態環境方面乃至人類社會未來發展模式的共識。可持續發展思想的精髓是，既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不要以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。按照可持續發展的要求，人類社會歷史上特別是自工業革命以后形成的災害救治思想與措施實質是一種不可持續性的災害治理模式，其根本原因是沒有認識到災害現象具有的社會經濟雙重屬性，不能從人與自然物質變換與循環角度去理解災害與社會經濟互為影響關系，忽視致災的社會、經濟和政治等制度性背景，過于依靠技術性解決措施來解決問題，即以技術性力量平衡自然—社會變異造成的生態經濟系統不平衡。

一、可持續性災害治理的提出

由于長期以來人們將環境問題造成的災害僅僅視為技術問題。事實證明，這種末端治理模式不僅耗資巨大，而且往往留下二次污染的隱患，經濟活動的增加又引發更多新污染源，末端處理方式陷入了“污染—投資—再污染”的循環怪圈。可見，某些防災減災措施僅僅是推遲了災害的發生，而由此積累導致的災害后果將是更具破壞力的。究其原因，許多防災減災措施并沒有充分考慮對當地社會經濟的長遠影響，僅僅滿足于達到當前效益，這將導致潛在致災因素的增多甚至加大災害造成的社會經濟損失。

可持續性災害治理模式與傳統災害救治方式的最大不同之處是可持續性原則。可持續發展原則要求經濟發展必須與環境資源可承載力相適應，不斷提高人們生活質量，滿足當代人需求而不損害后代人的需求能力的滿足與福利，滿足一個地區或國家的人們需求而又不損害別的地區或別的國家滿足其需求能力的發展。災害的治理要求不能僅僅依靠政府的權力和權威，而要更多地強調多方利益相關者的參與、協調和行動，注重信息交流與分散決策。

二、應用可持續發展思想指導災害防治

（一）提高環境質量，保持生態環境與資源的可持續性

災害是由人與自然關系不協調導致的自然—社會變異現象，它與人類社會傳統的生產方式以及粗放式、消耗型的經濟增長方式密切相關，不管是自然災害還是人為技術性災害都可以從中找到淵源。隨著人類社會發展，科技水平提高，人類支配自然、改造自然能力的提高，災害已經嚴重影響到社會經濟的發展速度與質量，成為制約人類社會可持續發展的重要因素。解決災害問題就是為了消除降低它們對于人類自身可持續發的束縛，因此從終極目來說，災害既然產生于發展之中，也需要通過發展的方式來解決，解決的原則、方式、措施也是應有利于社會經濟的可持續發展，實現人類社會與自然界之間協調、統一。

（二）保證代內與代際之間使用資源與環境的公平性

實現同代人之間、代際之間資源環境的公平性使用，是可持續發展思想根本要求。這不但意味著當代人消費使用資源不影響下一代人對資源環境需求能力的滿足，更重要的是，不能因為不合理的使用方式、消費觀念，而給后代人遺留下潛在的致災因素。可持續性減災的根本目的之一，就是要時刻關注后代人的利益，不能將災害防治的成本轉移給后代人，保持代際資源與生態資源的平衡性。代際公平的原則還要求實現當代不同地區、文化、性別等群體之間承擔災害風險的公平性，因為當代人風險承擔公平性決定下一代人承受災害風險的均衡狀況。

（三）基于多方利益相關者積極參與下的公共治理過程

災害產生于人類社會作為一個整體與自然界之間物質變換與循環過程中，從來就不是一種個人行為。近代工業革命以來，隨著環境問題引發的環境公害、產業技術公害的增多，自然災害與環境問題互為影響，界限日益模糊，災害影響的社會經濟性越來越明顯，特別是經濟全球化大背景下，國與國之間環境問題聯系更加緊密，原來局部、個別的環境公害已經跨越國界成為全人類共同面對的問題，如氣候變暖，溫室氣體排放等環境問題，它所涉及到國與國之間政治、經濟、文化、歷史等方面更為錯綜復雜的利益關系。所以，傳統的依賴國家政府一方的減災防災工作模式越來越不適應未來需要，因為沒有任何一個公共部門和私人部門擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識和信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和信息去應用所有有效的工具。新的形勢下，政府部門調整自己在傳統災害防治模式中的角色定位，則單方控制轉變為議程設定，創造適宜多邊協調、溝通機制與平臺，鼓勵公眾、社區、利益相關者參與進來，包括建立多維最終目標體系，設立具體的行動目標，制定實現具體目標的政策；選擇政策的方式，建立執行政策的機制；建立參與機制，明確參與者的權利和義務。

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[責任編輯 王玉妹]