提高部門預(yù)算編制質(zhì)量的探討

鄭剛

摘要：文章探討了部門預(yù)算編制過程中存在的問題，并提出一些可行的解決辦法，希望能給相關(guān)單位更好的完善部門預(yù)算編制工作提供一些有益的建議，目的就是為了提高部門預(yù)算的編制水平，

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；預(yù)算編制；探討；對策

部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位開始編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。提高部門預(yù)算編制質(zhì)量有利于充分發(fā)揮財政資金的效能，有利于提高宏觀調(diào)控能力，有利于規(guī)范政府部門收支行為。因此，各部門要努力提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實性、合理性、科學(xué)性。在各部門的具體實踐中，部門預(yù)算的編制工作依然存在一些問題，還有進(jìn)一步完善和提高的空間。

一、當(dāng)前部門預(yù)算編制的不足

（一）部門預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)能力參差不齊

預(yù)算編制是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，將這項工作交給各部門，尤其是一些基層部門，不可避免會導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。由于基層單位人員少，工作多，往往一人兼職好幾項工作，缺乏專業(yè)人員，對預(yù)算的重視程度也不夠，從而導(dǎo)致預(yù)算編制工作只重大數(shù)目，忽略細(xì)節(jié)，對項目的細(xì)化工作不充分。突出表現(xiàn)為：預(yù)算編制人員圖省事，不對單位的各項收入計劃進(jìn)行詳細(xì)的測算：對于支出預(yù)算采用過時的“基數(shù)加增長”的老辦法。有的單位怕麻煩，沒有按照《政府集中采購目錄》編制政府采購預(yù)算。這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制的及時性和準(zhǔn)確性較差，預(yù)算約束力不強(qiáng)。

（二）各部門各自為政，預(yù)算編制只考慮本部門需要，缺乏全局觀

目前多個部門擁有預(yù)算分配權(quán)，部門之間由于職能和分工的不同，信息交換不及時，使財政部門無法獲得詳細(xì)、全面、準(zhǔn)確的預(yù)算編制資料，也就無法全面掌握各部門的預(yù)算收入、預(yù)算支出，從而導(dǎo)致預(yù)算審核只能以預(yù)算單位的意見為主的局面，財政部門無法從全局上對各個部門的預(yù)算進(jìn)行掌控。各部門站在各自不同的角度，為分管部門爭資金、爭項目。例如，有的地區(qū)風(fēng)能發(fā)電項目節(jié)能環(huán)保，但卻開工不足，大量發(fā)電機(jī)組閑置：而有的地區(qū)卻加大預(yù)算投入開工新的火力發(fā)電項目。其原因就是各自只想到發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，帶動本地就業(yè)。這種只從自己角度出發(fā)編制的預(yù)算必然會造成社會資源配置的無序和低效，必然會導(dǎo)致落后、低效項目重復(fù)建設(shè)，造成產(chǎn)能過剩，環(huán)境污染，大大降低了預(yù)算對于提高財政資金利用效率的作用。

（三）項目支出預(yù)算編制科學(xué)性不高

項目支出預(yù)算分為經(jīng)常性項目、跨年度項目和一次性項目。各部門往往是為了爭取預(yù)算資金而盲目編制項目預(yù)算，多立跨年度項目和一次性項目。這種盲目立項的失誤是不能通過其后的計劃和預(yù)算來彌補(bǔ)的，必然會導(dǎo)致預(yù)算資金的低效利用。盲目立項之后，各部門在項目預(yù)算編制工作中，通常是預(yù)算員來完成預(yù)算編制工作，但預(yù)算員又不是非常了解項目的實際工作內(nèi)容，不了解項目的實際支出，也不了解項目的間接費(fèi)用，這就導(dǎo)致項目預(yù)算編制與項目實際脫節(jié)，從而導(dǎo)致項目預(yù)算編制粗糙，不科學(xué)。

（四）對預(yù)算編制的獎罰不分明

當(dāng)前的部門預(yù)算編制工作缺乏行之有效的績效考評、追蹤問責(zé)機(jī)制。一項工作干得好沒有獎勵，干不好沒有懲罰，可想而知，相關(guān)工作人員的積極性肯定不高，責(zé)任心肯定不強(qiáng)。現(xiàn)階段計生、安監(jiān)、城管、綜治、防臺防汛等工作都有相關(guān)的績效考核辦法，但預(yù)算編制執(zhí)行工作卻沒有類似的考核辦法，由于沒有績效考核的推動，預(yù)算編制人員的積極性就不高，預(yù)算編制的質(zhì)量就不高，導(dǎo)致很多預(yù)算人員的編制工作處于應(yīng)付了事的低水準(zhǔn)狀態(tài)。那么對于這種低質(zhì)量的預(yù)算，人大監(jiān)督應(yīng)該會起到一定的監(jiān)督作用吧，理論上講是有作用的。但在實際工作中，有些單位的人大部門對預(yù)算的監(jiān)督作用卻流于形式主義，約束力不強(qiáng)。現(xiàn)階段，本級單位的部門預(yù)算由本級人大審核，都在一個單位工作，都是處于維護(hù)本級部門的利益，可想而知，本級人大對預(yù)算的監(jiān)督作用肯定不會太好。

二、提高部門預(yù)算的措施和建議

（一）提高預(yù)算編制人員的素質(zhì)

人的素質(zhì)決定著工作質(zhì)量，部門預(yù)算編制涉及面廣，政策性強(qiáng)，專業(yè)性強(qiáng)。因此，必須采取各種措施，努力提高預(yù)算員的素質(zhì)。要大力做好預(yù)算編制人員的培訓(xùn)工作，提高他們的政策水平和業(yè)務(wù)能力。這種培訓(xùn)不能僅僅是為了完成預(yù)算工作而進(jìn)行的簡單業(yè)務(wù)授課模式，還要去預(yù)算工作質(zhì)量高的單位進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，將專業(yè)課程和工作實踐結(jié)合在一起，效果才更好，還要向預(yù)算員介紹一下國際上的先進(jìn)范例，啟發(fā)預(yù)算員的思路，開拓他們的眼界，高屋建瓴，高瞻遠(yuǎn)矚才能將預(yù)算編制質(zhì)量推上一個新臺階。同時還要給預(yù)算員配備先進(jìn)的預(yù)算編制信息化軟件，用計算機(jī)信息系統(tǒng)來提高預(yù)算編制的質(zhì)量。目前一些地方推行的預(yù)算信息化系統(tǒng)規(guī)范了人員支出和公用支出的編制，大大減輕了預(yù)算員的工作強(qiáng)度，提高了預(yù)算編制工作的質(zhì)量，這樣的信息系統(tǒng)值得大力推廣。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，提高預(yù)算透明度

群眾的眼睛是雪亮的，讓公眾對預(yù)算編制起到監(jiān)督作用，在報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上登載財政預(yù)算報告和其他所有政府或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程，讓公眾參與到預(yù)算編制過程中，讓老百姓有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這樣才能提高預(yù)算編制的質(zhì)量。部門預(yù)算說白了就是“納稅人的錢政府怎么用”，既然是納稅人的錢，政府是代理納稅人花錢，所以必須公開政府預(yù)算的制定和實施。需要公開預(yù)算信息的單位是所有以履行政府職能為主要活動的機(jī)構(gòu)，其范圍應(yīng)包括所有中央政府單位和次級單位，以及由政府單位控制并提供資金來源的非盈利機(jī)構(gòu)。而在披露內(nèi)容上，預(yù)算應(yīng)具體包括預(yù)算管理體制、預(yù)算分配政策、預(yù)算編制程序等預(yù)算管理制度，以及預(yù)算收支安排、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算等預(yù)算管理信息。在此基礎(chǔ)上，重點公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。要改變我國現(xiàn)行的預(yù)算報告只列舉收入總額、支出總額、主要收入和支出的情況。預(yù)算公開還要列出詳細(xì)預(yù)算數(shù)據(jù)，列出上一年的相關(guān)數(shù)據(jù)。

（三）建議試點推行項目預(yù)算準(zhǔn)入負(fù)面清單機(jī)制

為了避免部門預(yù)算中的項目預(yù)算各自為政，盲目立項，可以參考市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的做法，由國務(wù)院或財政部推出預(yù)算項目準(zhǔn)入負(fù)面清單目錄，對各類項目進(jìn)行分類標(biāo)示，紅色項目為禁止立項的項目，黃色為不建議立項的項目，綠色項目為鼓勵立項項目。以此引領(lǐng)預(yù)算編制部門合理編制預(yù)算項目，避免項目重復(fù)建設(shè)，造成產(chǎn)能過剩，浪費(fèi)資源。可以在部分地區(qū)現(xiàn)行進(jìn)行試點，探索預(yù)算項目編制準(zhǔn)入負(fù)面清單制定、實施和調(diào)整程序：探索負(fù)面清單管理模式：推動試點地區(qū)不斷深化改革，建立健全與這項制度相適應(yīng)的體制機(jī)制。在試點成功的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步推廣落實。盡快使我國的部門預(yù)算編制更具有全局觀，在宏觀調(diào)控層面達(dá)到高效利用財政資金的目的。

（四）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，建立預(yù)算績效評價體系

欲成事，必賞罰分明，監(jiān)督與激勵并行。提高部門預(yù)算編制水平，首先要建立健全人大對預(yù)算編制的監(jiān)督力度。人大要全程介入部門預(yù)算編制，全面了解部門在制定預(yù)算過程中的具體情況，盡快實現(xiàn)由程序性審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性審查，同時要加強(qiáng)對預(yù)算超收收入的安排使用和預(yù)算外資金管理的監(jiān)督。人大對預(yù)算的監(jiān)督要經(jīng)常性與階段性相結(jié)合，全時段，全方面，無死角的進(jìn)行監(jiān)督。人大要建立重要財經(jīng)情況報告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度，結(jié)合對預(yù)算執(zhí)行的檢查，落實對預(yù)算違法行為的法律及行政制裁，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。

建立預(yù)算績效考核體系，一要對對公共工程預(yù)算投資效益進(jìn)行考核：二要對經(jīng)常性支出預(yù)算進(jìn)行考核：三要對對專項支出預(yù)算進(jìn)行考核。對預(yù)算的編制、執(zhí)行實行全面的追蹤考核，不斷提高財政資金的使用效益。

總之，提高部門預(yù)算編制水平是市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然趨勢，是提高財政資金利用效率的關(guān)鍵措施之一。各部門預(yù)算編制單位要想方設(shè)法提高部門預(yù)算的編制水平，使部門預(yù)算編制日趨完善。