新形勢下基本農(nóng)田保護面臨的挑戰(zhàn)與對策研究

張宏品 陶乃江

摘要：基本農(nóng)田是根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設用地的預測而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國務院批準不得占用的耕地，又被稱為“保命田”。其關(guān)系著國計民生、國家糧食安全與社會穩(wěn)定。我國開啟基本農(nóng)田保護工作已經(jīng)將近30年，但基本農(nóng)田保護問題依然不少，數(shù)量在減少、總體質(zhì)量在下降。2013年，云南省再次啟動基本農(nóng)田劃定工作，本人參與了大姚縣基本農(nóng)田劃定。在工作實踐中，深刻意識到新形勢下，基本農(nóng)田保護工作任重道遠。本文通過對大姚縣基本農(nóng)田保護現(xiàn)狀的分析，探討新形勢下，基本農(nóng)田保護的對策措施，以期對新一輪基本農(nóng)田保護提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田；挑戰(zhàn)；保護對策

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）26-0084-02

一、大姚縣耕地保護現(xiàn)狀

1.數(shù)量：2011年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，大姚縣國土面積4031.23平方千米（403123.04公頃，合6046845.6畝），其中農(nóng)用地面積373180.19公頃（占92.57%）、建設用地11315.33公頃（占2.81%）、未利用地18627.52公頃（占4.62%）。耕地保有量為38619.41公頃，占農(nóng)用地的10.35%。與過去10年相比，大姚縣耕地減少了將近10000畝。

2.質(zhì)量：在大姚縣所有耕地中（如圖1），按照耕地坡度分級，坡度小于2度的耕地只有3788.8公頃（占10%），41%的耕地坡度在15～25度，坡度大于25度的耕地占21%。大姚縣耕地質(zhì)量不高，大部分耕地不適合機械化耕作，21%的耕地坡度在25度以上，土地生態(tài)壓力非常大。

根據(jù)大姚縣2000年和2010年耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較來看（表1 引自“大姚縣耕地質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究”），大姚縣耕地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益在下降，反映出該縣耕地地力在下降以及耕地的抗風險能力不高。

3.本次基本農(nóng)田調(diào)整分析：本次基本農(nóng)田劃定，按以下原則進行，將現(xiàn)行規(guī)劃中以下土地調(diào)出：低等別、質(zhì)量較差、田面坡度大、嚴重沙化不宜農(nóng)作的耕地；損毀、采礦塌陷和污染嚴重難以恢復的耕地；現(xiàn)狀基本農(nóng)田中的非耕地；零星破碎、區(qū)位偏僻、不易管理、生態(tài)脆弱地區(qū)、水土流失嚴重地區(qū)；本輪規(guī)劃需占用的基本農(nóng)田等。

此次調(diào)查共調(diào)出65個圖斑，合計面積40.86公頃。其中主要包括地質(zhì)災害安置用地58376.98平方米、違法查處后不能復墾而必須調(diào)出的用地316517平方米、因規(guī)劃錯誤此次加以修正的用地33737.3平方米（圖2）。在調(diào)出的土地中，原本屬于基本農(nóng)田因違法用地而不能再復墾為耕地的有31.6517公頃，占本次調(diào)出基本農(nóng)田比例的77%。由此可以看出，違法占用基本農(nóng)田是導致基本農(nóng)田減少的主要原因。

綜上，得出如下結(jié)論：（1）與上一輪規(guī)劃相比，大姚縣耕地數(shù)量及基本農(nóng)田數(shù)量都在減少。（2）基本農(nóng)田被占用，耕地質(zhì)量總體在下降，耕地平均經(jīng)濟效益在下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件在不斷惡化。（3）上一輪基本農(nóng)田保護區(qū)劃定存在將劣質(zhì)地劃入的現(xiàn)象，這從本次調(diào)出的地質(zhì)災害毀損地就可看出。另外，還存在劃錯的現(xiàn)象，把本來就已經(jīng)不是耕地的土地劃入了基本農(nóng)田。（4）基本農(nóng)田被違法占用的較多。

由此看出，基本農(nóng)田保護工作還存在諸多漏洞，從前期的劃定工作到后期的管理，從法制建設到管理力度都需要提升和完善。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)在，基本農(nóng)田保護又將面臨新挑戰(zhàn)。

二、新形勢下，大姚縣基本農(nóng)田保護面臨挑戰(zhàn)

1.地方政府面臨巨大的土地供需矛盾。大姚縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，到2020年，耕地保有量29864.0公頃，基本農(nóng)田25510.0公頃，2015年實際規(guī)劃目標為26885.46公頃。按照楚雄州下達的指標：到2020年，基本農(nóng)田保有量依然為26885.46公頃。按照這個指標，未來5年，大姚縣經(jīng)濟建設可利用地非常緊張。

面對經(jīng)濟建設對土地的巨大需求與控得嚴格的耕地指標，耕地保護正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

2.隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進城務工比耕種土地經(jīng)濟收益高，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性更低。隨著大量農(nóng)業(yè)人口的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對耕地的依附程度降低，一家一戶的基本農(nóng)田保護將更難落實。

3.農(nóng)村人口和勞動力大量減少，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營已成為農(nóng)村發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流。農(nóng)民在實施規(guī)模化經(jīng)營的同時，追求農(nóng)業(yè)比較效益的最大化，選擇在基本農(nóng)田里植樹、發(fā)展果蔬花卉、建設專門的養(yǎng)殖小區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)家樂等項目，很有可能改變耕地用途。

4.隨著農(nóng)地入市，在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，難免不會出現(xiàn)農(nóng)民集體也以地生財，占用耕地搞建設，違法違規(guī)用地現(xiàn)象可能增多。

三、對策與建議

1.制定基本農(nóng)田保護的優(yōu)先優(yōu)惠政策。國家可將政府貸款、資源保護工程、農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)項目、農(nóng)田水利建設、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等建設工程優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護區(qū)，使基本農(nóng)田利用條件改善。

2.提高基本農(nóng)田保護區(qū)劃定的科學性。（1）科學分解下達各地基本農(nóng)田保護指標，在全國、全省范圍內(nèi)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，根據(jù)自然條件和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，確定各地應該保護的數(shù)量，使基本農(nóng)田保護與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展相協(xié)調(diào)。（2）嚴格遵循“從實際出發(fā)，利于發(fā)展和高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田要優(yōu)先劃入”的原則，確保劃出的保護區(qū)合理、科學、方便利用、易于保護。（3）采用先進技術(shù)和科學方法劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，對基本農(nóng)田實地落實地塊，對保護區(qū)內(nèi)調(diào)出和補劃進行實地核實，對保護區(qū)的區(qū)位進行空間分析，使基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，使經(jīng)濟建設與基本農(nóng)田保護相協(xié)調(diào)。

3.運用經(jīng)濟手段激勵，提高農(nóng)民保護耕地的積極性。（1）設立全國基本農(nóng)田保護基金。基本農(nóng)田保護工作重點是嚴格控制占用和加強建設，兩者都必須有穩(wěn)定的大量資金來源，各地征收的耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地土地有償使用費等并不能滿足基本農(nóng)田保護和建設的巨大資金需求，只有建立全國統(tǒng)一的基本農(nóng)田保護基金，才能加大基本農(nóng)田保護與建設的力度。（2）實行農(nóng)業(yè)補貼。建立基本農(nóng)田專項補貼機制，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品價格方面以市場價格和政策向基本農(nóng)田傾斜，平衡因管制帶來的發(fā)展機會不平等，提高農(nóng)民投入的積極性。還可以利用補貼的間接作用，通過生產(chǎn)費用、資金、課稅條款、銀行信貸政策等進行管理，提高社會對基本農(nóng)田投入的積極性。

4.加快農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，建立適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的土地管理制度，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)新機制。土地具有社會性和經(jīng)濟性，當務之急是要理清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，鎖定承包權(quán)，使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)市場靈活起來，才能提高農(nóng)地的經(jīng)濟效益。

5.健全基本農(nóng)田保護法規(guī)體系。法律法規(guī)是規(guī)范基本農(nóng)田保護權(quán)責利關(guān)系的標準。加強土地法制建設，規(guī)范基本農(nóng)田保護的責、權(quán)、利，以法律的形式保護基本農(nóng)田所有者、使用者的經(jīng)濟利益；協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系。

6.建立基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管檢查機制。建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)，利用航測、衛(wèi)星遙感技術(shù)進行動態(tài)監(jiān)測，及時掌握轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田面積、利用條件、質(zhì)量要素、責任落實的變化情況，登記并逐級上報；建立定期檢查和專項檢查機制，加強監(jiān)督力度。

7.將基本農(nóng)田保護工作納入地方政府的考核機制，完善責任追究制度，加大打擊土地違法行為力度。一方面，把基本農(nóng)田保護工作落實情況作為考核各級政府政績的一項指標，建立基本農(nóng)田保護長效考核機制。另一方面，按照屬地管理、分級負責、層層簽訂目標責任書的原則，將追究問責對象擴充到村一級，發(fā)揮區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村三級監(jiān)督職能，實行逐級報告、責任追究和每月通報等制度，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟手段和必要的警示、訓誡、問責等措施。

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