國有農(nóng)場土地使用權(quán)收回的補(bǔ)償安置政策研究

蔣博　劉松

摘 要：研究國有農(nóng)場土地使用權(quán)收回的補(bǔ)償安置政策，妥善解決國有農(nóng)場征地拆遷矛盾，安置國有農(nóng)場失地人員，不僅是國家重要項目建設(shè)的需要，也是推進(jìn)征地拆遷公平，維護(hù)國有農(nóng)場的合法權(quán)益的前提基礎(chǔ)。以南京農(nóng)業(yè)大學(xué)實驗農(nóng)場補(bǔ)償安置為例，通過分析國有農(nóng)場土地性質(zhì)，發(fā)現(xiàn)土地、房屋收回和人員安置補(bǔ)償?shù)恼邨l款適用障礙，提出國有農(nóng)場在政策銜接、人員安置以及補(bǔ)償方式方面的政策建議。

關(guān)鍵詞：國有農(nóng)場；使用權(quán)；補(bǔ)償安置；政策

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0017-02

引言

2009年，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)浦口校區(qū)國有實驗農(nóng)場拆遷了80戶職工宿舍，參照征收農(nóng)民集體土地的標(biāo)準(zhǔn)，對房屋進(jìn)行了補(bǔ)償，對人員進(jìn)行了安置，當(dāng)時對于補(bǔ)償政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未有異議。2016年3月，校區(qū)進(jìn)行第二次搬遷補(bǔ)償，由于要把整個校區(qū)全部搬遷，涉及國有農(nóng)場試驗田農(nóng)用地和建設(shè)用地總面積約6 200畝。此時，對于國有農(nóng)場的拆遷補(bǔ)償政策到底是適用國有還是集體，出現(xiàn)了爭議。因此，本文對于國有農(nóng)場土地使用權(quán)收回中補(bǔ)償政策以及出現(xiàn)的問題進(jìn)行了一些探討。

一、國有農(nóng)場土地性質(zhì)劃分存在的問題

目前，土地按照所有權(quán)性質(zhì)，分為國有土地和集體土地；按照利用現(xiàn)狀分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。那么顯然，國有農(nóng)場的土地性質(zhì)屬于國有，現(xiàn)狀里可能是包含了農(nóng)用地和建設(shè)用地。土地征收報批程序下，只有涉及到集體土地才需要進(jìn)行征收報批，但是，對于國有農(nóng)用地有這樣的規(guī)定：“因國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)或地方公益性建設(shè)需要收回國有農(nóng)場農(nóng)用地的，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”

同時，依據(jù)土地管理法及相關(guān)政策精神，收回國有農(nóng)場農(nóng)用地應(yīng)按照征收集體農(nóng)用地的相關(guān)補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)償，即將收回國有農(nóng)場農(nóng)用地的補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、青苗和地上附著物補(bǔ)償費。

所以，從土地的性質(zhì)上，雖然決定了國有農(nóng)場是國有土地，但是進(jìn)行了農(nóng)轉(zhuǎn)用報批程序，并且征收補(bǔ)償政策也適用集體土地征收政策。這種既按照土地性質(zhì)又按照土地現(xiàn)狀的雙重劃分標(biāo)準(zhǔn)，使得國有農(nóng)用地的征地拆遷補(bǔ)償比較混亂。

二、國有農(nóng)場使用權(quán)收回補(bǔ)償安置政策執(zhí)行中的法律障礙

（一）土地補(bǔ)償政策的法律障礙

對于國有農(nóng)場農(nóng)用地土地收回的補(bǔ)償，《南京市征地補(bǔ)償安置辦法》規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)占用國有農(nóng)場、林場、果牧場等農(nóng)用地，導(dǎo)致原單位受到損失的，應(yīng)參照征收集體土地標(biāo)準(zhǔn)，由征地主體單位支付征地區(qū)片價補(bǔ)償費、青苗和附著物綜合補(bǔ)償費。”

那么實際操作中，國有建設(shè)用地補(bǔ)償應(yīng)該按照哪個文件來實施？在2009年，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)國有實驗農(nóng)場拆遷中，依據(jù)的是《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)國有農(nóng)場土地使用管理的意見（國土資發(fā)[2008]202號）》：“需要收回國有農(nóng)場建設(shè)用地的，參照征收農(nóng)民集體建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，保障農(nóng)場職工的長遠(yuǎn)生計。”

國土部門和農(nóng)業(yè)部門對于國有農(nóng)用地和國有建設(shè)用地，都建議采用集體土地房屋拆遷的政策。在土地管理法上，按照征收土地的原用途予以補(bǔ)償是征地補(bǔ)償?shù)囊粋€原則，那么，看起來國有農(nóng)用地參照集體土地補(bǔ)償有一定的道理。但是，國有建設(shè)用地的補(bǔ)償跟《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是否是相違背的？《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確，國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償活動，是適用本條例的。因此，國有農(nóng)場土地使用權(quán)收回適用集體還是國有政策，這是土地補(bǔ)償方面的法律障礙。

（二）房屋拆遷補(bǔ)償政策的法律障礙

在集體土地和國有土地不同性質(zhì)上蓋的房屋，造成了補(bǔ)償安置的高低不一。對于集體土地上房屋拆遷，通常是基于農(nóng)村宅基地的面積，在宅基地范圍內(nèi)建設(shè)房屋。非農(nóng)業(yè)人口的認(rèn)定、房屋產(chǎn)權(quán)面積的認(rèn)定以及安置房的性質(zhì)和面積等，同國有土地上標(biāo)準(zhǔn)不一致。就南京而言，集體土地的房屋補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)比國有的要低。

以南京為例，集體土地上的房屋補(bǔ)償，是在“拆一補(bǔ)一”的原則下進(jìn)行，即拆遷1平方米的農(nóng)民房屋補(bǔ)償1平方米的安置房，使得農(nóng)民原有住房條件不降低。最終，拆遷房屋的單價通常跟安置房價格持平，保持在5 000～6 000元/平方米，價格基本是安置房的建安價格，相對比較低廉。除此之外，被征收人有一部分搬家獎勵費、安置過渡費等現(xiàn)金補(bǔ)償。如果被拆遷人去市場上購買商品房，通常商品房價格較高，與安置房價格相比差價較大，所以不會選擇貨幣補(bǔ)償，選擇保障房的居多。

國有房屋拆遷的補(bǔ)償，主要是根據(jù)國有房屋權(quán)證面積計算，相比集體土地房屋更加簡單透明。所以，評估的價格也是參考周邊的國有商品房，基本上能夠達(dá)到周圍商品房的補(bǔ)償價格，選擇貨幣安置和保障房的都有一定比例。

因此，不同土地性質(zhì)的房屋，導(dǎo)致了不同的補(bǔ)償安置政策。國有農(nóng)場的房屋拆遷，涉及的宿舍、實驗用房或者管理用房，都面臨一個選擇集體政策還是國有政策更劃算的問題。由于補(bǔ)償切實關(guān)系到國有農(nóng)場每一個職工的利益，選擇何種政策也是房屋拆遷補(bǔ)償上的法律障礙。

（三）人員安置政策的法律障礙

《南京市征地補(bǔ)償安置辦法》規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)占用國有農(nóng)場、林場、果牧場等農(nóng)用地……其人員不列入被征地農(nóng)業(yè)人員社會保障范圍。”但是，在國土資發(fā)[2008]202號文件中明確規(guī)定：“依法收回國有農(nóng)場土地使用權(quán)，應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償參照征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算，并安排相應(yīng)的社會保障費用。”

國有農(nóng)場的編制一般都是國有企業(yè)工人性質(zhì)，不是農(nóng)業(yè)戶口，但又是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，屬于“事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)管理，人員復(fù)雜”。到底社會保障費用有還是無，國有農(nóng)場的人員性質(zhì)如何界定，最終導(dǎo)致了安置方面的法律障礙。

三、國有農(nóng)場土地使用權(quán)收回的政策建議

國有農(nóng)場所在土地性質(zhì)上屬于國有土地，使用權(quán)是歸農(nóng)場使用。但是依據(jù)現(xiàn)狀，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，如果參考部里的文件，對于國有農(nóng)場的征地補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)村集體土地性質(zhì)補(bǔ)償。對于人員身份，農(nóng)場人員也有工人，也有未招工農(nóng)民身份，由于城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口有差別，由此帶來補(bǔ)償安置的差異。因此，對于國有農(nóng)場的土地使用權(quán)收回中的補(bǔ)償安置政策有幾點想法：

第一，理順政策，做好銜接。由于國有土地和集體土地性質(zhì)不同而導(dǎo)致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置條件，對于基層執(zhí)行政策的工作人員來說，也是非常需要解決的問題。這不但關(guān)系到國有農(nóng)場全體職工的利益，更是對于依法治國和依法行政的嚴(yán)格要求。因此，地方政府和國土部門，應(yīng)當(dāng)對于國有農(nóng)場政策的適用深入研究，以使用權(quán)和現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以不損害農(nóng)場權(quán)益為前提，做好政策的銜接。

第二，保障農(nóng)場權(quán)益，做好長期規(guī)劃。對于國有農(nóng)場轉(zhuǎn)用后，沒有其他勞動技能，需要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安置人員，征收單位應(yīng)當(dāng)預(yù)留部分土地，作為生產(chǎn)安置留地，用于解決就業(yè)人員生活、生產(chǎn)用地，或作為發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工基地等。

第三，專款專用，補(bǔ)助救助。對于安置費用，應(yīng)當(dāng)予以列支，專款專用。對于未滿16周歲的應(yīng)當(dāng)發(fā)放一定數(shù)額補(bǔ)助，對于滿60歲以上的給予一定的醫(yī)療費用補(bǔ)助。其他人員尚未進(jìn)入社保的，可以自愿選擇，進(jìn)入社會保障。失地后自謀職業(yè)并與農(nóng)場解除勞動關(guān)系的，給一定的安置補(bǔ)助費，也可以由國有農(nóng)場重新安排就業(yè)崗位。

第四，尊重歷史，差別化管理。各個地方的農(nóng)場有其歷史原因，通常涉及到農(nóng)場轉(zhuǎn)型發(fā)展和體制改革。在各地方政府的調(diào)查和完善基礎(chǔ)上，切實加強(qiáng)國有農(nóng)場的權(quán)屬管理和職工安置。根據(jù)地方國有農(nóng)場的發(fā)展，尊重歷史，切實地制定出補(bǔ)償安置政策。

結(jié)語

“頭戴國營帽，腳穿集體鞋。”這種情況雖然在國有農(nóng)場長期存在，但是在依法治國和依法行政的前提下，對于國有農(nóng)場的土地補(bǔ)償以及人員安置，需要慎重嚴(yán)肅。對于依法維護(hù)權(quán)益方面需要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)和政策文件，更需要有因地制宜、合乎時宜的政策支持。因此，對于國有農(nóng)場的執(zhí)行政策，需要國土部門、農(nóng)業(yè)部門和各地方人民政府，依法制定政策法規(guī)。在尊重國有土地性質(zhì)下，進(jìn)行集體土地政策銜接。給經(jīng)營者以公平，給安置者以保障，保護(hù)國有農(nóng)場的合法權(quán)益。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]