推進確權賦權改革，保障農民財產性收入的思考

何利良

摘 要：推進以“三權到人‘戶、權跟人‘戶走”為主要內容的農村確權賦權改革，是新時期全面深化農村改革、健全完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的根本要求。應堅持多措并舉、多管齊下，全力推進農村確權賦權改革，加快賦予農民更多的財產權利，努力讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，保障和增加農民財產性收入，共同分享現(xiàn)代化成果。

關鍵詞：農村產權制度；確權賦權；農民增收

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0021-03

生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力，產權是生產關系的核心。當前，農村產權制度已經影響到政治、經濟、社會的發(fā)展，進一步深化改革已成當務之急，改革的根本任務就是調節(jié)生產關系適應生產力發(fā)展要求，以充分發(fā)揮生產關系的能動作用，促進生產力發(fā)展。因此，農民財產權利保障、農村市場化改革、城市化健康推進、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和農民增收等一系列問題的根本，無不指向“確權賦權”這一核心，確權賦權是貫穿農村改革的一條主線，是解放和發(fā)展農業(yè)生產力、解放和增強農村社會活力保障和增加農民財產性收入的基石所在。

一、推進農村確權賦權改革的意義

（一）推進農村確權賦權，是平等保護農民財產權利的必然選擇

城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。城鄉(xiāng)居民財產權利保護的二元體制是當前城鄉(xiāng)二元結構的突出表現(xiàn)之一。市民在城市依法享有的不動產等財產具有完整的物權，可以在市場上流轉、抵押和擔保；農民在農村的承包土地、宅基地和住房、農村集體資產等不少賴以生存的核心財產卻缺乏享有其產權的法律憑證，與傳統(tǒng)戶籍關系高度捆綁，不僅流轉受限，且不能抵押、擔保。目前的農民財產權利實現(xiàn)狀態(tài)，在一定意義上是“財產擁有了農民”——農民一旦遷離農村，承包地等相應財產就可能喪失，而不是“農民擁有財產”——農民對財產缺乏完整物權權能。農民財產權利的不足，削弱了農民對財產的占有、支配與收益能力，妨礙了農民財產進入社會財產增值體系、信用體系、流動體系，制約了農民與城市居民在經濟權利上的平等享有。推進農村確權賦權，賦予農民更多財產權利，藏富于民、還富于民，是一項促進社會公平正義、增進農民群眾福祉的民生工程，必須從實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題出發(fā)，去做這項工作，不斷強化農民財產權利保障，著力夯實讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程的物質基礎，為農民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、發(fā)展致富創(chuàng)造條件。

（二）推進農村確權賦權，是推進農村要素市場化配置的內在要求

市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，而清晰的產權界定是市場配置資源的前提條件。如果一項資源要素的產權不清晰、不健全，市場交易就無從談起，結果往往是陷入“公共地悲劇”陷阱而過度開發(fā)利用，或陷入“公說公有、婆說婆有”紛爭狀態(tài)而難以有效開發(fā)利用，很難實現(xiàn)資源效益最大化和配置效率最優(yōu)化。當前，由于農民財產產權關系不清，農村承包地的過度利用和閑置拋荒交織出現(xiàn)、農村宅基地和住房“一戶多宅”和人去樓空、地閑疊加等問題突顯，農村集體資產更是因產權不明或不固定，淡化了成員的主人翁意識，集體經濟組織的市場主體地位也無法被普遍認可，出現(xiàn)了重分配、輕積累及分配不公的現(xiàn)象；由此而引發(fā)的產權糾紛、分配不公矛盾也時有發(fā)生，嚴重影響了農村社會的和諧穩(wěn)定。這些問題的存在和出現(xiàn)，既有對農民確權不到位的原因，也有賦權不充分的因素。因此，抓實抓好推進農村確權賦權工作，是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。這一全面深化改革核心的內在要求，是促進農村土地資源和集體資產市場化配置的基本條件。

（三）推進農村確權賦權，是加快城市化健康發(fā)展的迫切需要

有序推進農業(yè)轉移人口市民化，是黨和政府實施新型城市（鎮(zhèn)）化戰(zhàn)略的一項重要而緊迫的任務。據(jù)統(tǒng)計，全國城鎮(zhèn)常住人口城市化率已達53.7%，但戶籍人口城市化率僅為35.7%，相差20個百分點；浙江省城鎮(zhèn)常住人口城市化率達到64%，但戶籍人口城市化率則只有32%左右，相差30多個百分點。雖然這是因浙江作為流動人口的凈流入且主要流入城市的省，拉高了城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量，但全省農業(yè)人口非農轉移進入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)與戶籍轉移不同步、且低于全國平均水平也是不爭的事實。轉移進城農民不遷戶口，既與原來嚴格控制、目前已日漸寬松的戶籍管制政策有關，更與城市戶籍的“含金量”不斷降低、相對于農業(yè)戶籍的優(yōu)勢發(fā)生逆轉有關，因為傳統(tǒng)農村財產和福利的享有配置體制依附和捆綁于農業(yè)戶口。因此，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，固然需要加快推進城市公共服務均等覆蓋常住人口來拉動，但同時也迫切需要通過確權賦權讓農業(yè)轉移人口享有物權化的、長期充分而有保障的農村財產權利來推動，建立健全農民經濟權利長久化、社會權利屬地化的管理制度，“一拉一推”缺一不可，從而讓農民出得了農村、進得了城鎮(zhèn)，更高質量、更快速度地推進“人”的城鎮(zhèn)化。

（四）推進農村確權賦權，是加快推進農業(yè)現(xiàn)代化、促進農民持續(xù)增收的客觀要求

在傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的躍進過程中，農業(yè)從業(yè)人員占比的下降和農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展是兩個同步對應的普遍經驗和規(guī)律。首先，發(fā)展適度規(guī)模經營，必須創(chuàng)新農村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，而這客觀上就必然要求通過農村土地確權賦權來滿足。通過確權賦權，不僅可以讓非農轉移的農民放心地將承包的土地流轉出去，而且也依法保護了土地流入農民和主體的經營權，使其專心從事農業(yè)。其次，發(fā)展適度規(guī)模經營必須在堅持家庭經營基礎性地位的前提下創(chuàng)新農業(yè)經營方式，探索和推進集體經濟的有效實現(xiàn)形式。因此，對推進資金資源資產等要素在更大范圍、更高層次上的組合配置提出了新要求，通過確權賦權，有利于為要素組合方式創(chuàng)新鋪好路、開好道，從而推進多種經營方式共同發(fā)展、融合發(fā)展、一體發(fā)展。再次，發(fā)展適度規(guī)模經營，必須把促進農民持續(xù)普遍較快增收作為核心目標。通過確權賦權，有利于讓土地等財產流出或入股農民獲得更多財產性收入，讓經營主體獲得更多創(chuàng)業(yè)經營收入，讓雇工農民獲得工資性報酬，從而實現(xiàn)利益相關者各方的持續(xù)普遍較快增收。

二、推進農村確權賦權改革存在的問題

盡管浙江省農村集體產權制度取得了積極進展，但總體上看進展還是初步的，賦予農民充分而有保障的集體財產權利上還有明顯不足和很大空間。

一是確權登記尚未覆蓋到位。無論是承包經營權，還是宅基地使用權和住房所有權，登記制度雖已基本建立形成，但登記頒證均沒有實現(xiàn)全覆蓋，存在“有物無證”或“有權無證”的現(xiàn)象，個別村還未落實二輪承包工作。在農村集體資產確股上，目前完成率還不到1/3。

二是賦權強能尚未根本突破。“三權”權能不全，離完整的物權權能還有較大差距。承包地主要限于占有、使用、收益和經營權流轉，經營權的抵押、擔保權能尚未在全面賦予，入股也僅限于農民專業(yè)合作社；承包經營權未賦予如同宅基地一樣的長期使用權，缺乏抵押、擔保及有償轉讓退出權。宅基地使用權和住房所有權的抵押、擔保、轉讓試點尚未取得成熟經驗，在權能的廣度和深度上還有較大局限性。集體資產股權，大多還停留在股份占有、收益分配憑證上，雖明確可以繼承、流轉，但一些地方的股權實行動態(tài)管理，難以流轉和繼承；質押、擔保在面上也未取得突破。

三是流轉交易市場尚未普遍建立。緣于“三權”權能的不完整，“三權”權能的價值難以有效顯現(xiàn)，加上公開交易平臺建設的不足，流轉交易市場難以有效形成。

四是制度體系尚未有機統(tǒng)一。土地、住房等不動產統(tǒng)一登記制度未形成。需要高度重視這些不足和問題，進一步認識深化農村“三權”改革在健全和完善城鄉(xiāng)一體化體制機制中的重要意義，增強推進農村確權賦權改革的責任感和使命感。

三、推進確權賦權改革，保障農民財產性收入的措施

（一）全面推進農村土地承包經營權確權賦權

1.推進確權發(fā)證。圍繞加強土地承包經營權登記管理，堅持“掃尾”與“提升”并舉，推進土地承包經營權證全面發(fā)放到戶和登記簿全面建立健全。以二輪土地承包工作為基礎，清理核實農村土地承包檔案資料，全面摸清應開展未開展二輪承包、應發(fā)未發(fā)權證、應建未建登記簿情況，并將具體情況明細到村到戶。以推進權證全面發(fā)放到戶為重點，對由于各種原因未開展二輪承包的村社進行掃尾，要以確權確地為主、確權確股為輔，依法做好“補課”工作；對已開展二輪承包但未頒發(fā)權證的村社，要在核實的基礎上依法頒證到戶；對權證留在村組以上組織保管、未發(fā)放到戶的，也要在核實后發(fā)到承包農戶手中。以加強登記管理為核心，以二輪承包“掃尾”應發(fā)未發(fā)的權證頒發(fā)為主要對象，按照登記要素齊全、登記內容準確、登記程序規(guī)范的要求，依法建立健全土地承包經營權登記簿，切實做到承包合同、承包經營權證、登記簿記載的事項相一致。

2.推進穩(wěn)制活權。圍繞落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，在推進承包地確權發(fā)證、穩(wěn)定農村土地家庭承包制的基礎上，堅持依法自愿有償原則，切實保障土地經營權流轉權能，積極引導和推進土地經營權規(guī)范有序流轉。健全和完善土地流轉價格形成機制，鼓勵采用稻谷等實物計價、貨幣結算相結合等方式確定流轉價格，力求客觀實際地動態(tài)反映流轉土地價值；引導和鼓勵采用委托流轉、股份合作等方式整畈整組整村推進土地流轉，進一步探索土地承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營的有效實現(xiàn)形式，實行“保底租金+利潤分紅”的分配機制，讓農民更好地共享農業(yè)現(xiàn)代化成果；健全土地流轉服務體系，規(guī)范和提高流轉的合同簽訂率和鑒證率，總結和推廣流轉后土地經營權頒證制度、流轉風險保障金制度和土地流出農戶社會保障制度。強化對流入方土地經營權的保護和流出方收益權的保障，切實增強促進流轉的推力和拉力；加強對土地流轉主體、面積、價格、用途的監(jiān)測，對符合方向和要求的給予政策支持，對違法違規(guī)行為予以及時糾正，切實防止損害農民權益、防止改變土地用途、防止破壞農業(yè)綜合生產能力。

3.推進賦權強能。圍繞落實賦予農民對承包經營權抵押擔保權能的要求，切實增強土地經營權貸款融資功能。目前有些地區(qū)已經探索出土地經營權抵押貸款的成功經驗，這就需要完善抵押貸款辦法，鞏固成果、擴大覆蓋面。有關部門要盡快制定土地經營權抵押擔保具體辦法。

（二）全面推進農村集體資產股份合作制改造

以推進村經濟合作社股份合作制改造為核心，著力建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉順暢的現(xiàn)代農村集體經濟組織產權制度，賦予農民充分而有保障的農村集體資產股權。

1.抓好確權確股。在對村經濟合作社全面清產核資的基礎上，科學界定集體資產財產權益的享有成員，將資產折股量化到人，建立健全股東（代表）大會、董事會、監(jiān)事會和相應治理制度，從而將村經濟合作社改造為（村）股份經濟合作社。具體需要把握四個方面的工作環(huán)節(jié)與要點：一是把握折股量化的資產范圍。一般以能帶來經濟利益的、可貨幣計量的經營性凈資產為限，以此名義代表集體總資產股本額，實行“確權確股確股值”。對經營性凈資產較少或沒有的經濟薄弱村，可暫不明確量化資產的貨幣計量額，只明確股份份額總數(shù)，即只“確權確股不確股值”。二是把握折股量化的股種設置和享受對象。一般設立人口股和農齡股，不設集體股，但根據(jù)需要可增設現(xiàn)金募集股等股種。除人口股外，其他股種原則上沒有包括選舉權、被選舉權在內的投票決策權，只享有分紅權。與股種設置相對應，依法依規(guī)界定各種股種的配置對象，按照依法能享全享、可享盡享的“廣覆蓋”原則，推進有差別的普惠式改革，以有效化解相應矛盾糾紛和歷史遺留問題，合理保障農嫁女、農轉非、戤社戶（自理口糧戶）、藍印戶口、小城鎮(zhèn)改革戶籍遷移等弱勢群體、特殊群體的股份權益。三是把握股權管理的基本要求。對量化到人的股份實行靜態(tài)管理，生不增、死不減、可繼承，以適應戶籍管理制度改革和人口遷移流動的需要，為推進農民經濟權利長久化和社會權利屬地化管理夯實基礎。四是把握確權確股的工作原則。堅持公開公平公正，發(fā)揚民主，做到于法有據(jù)、于理有措，法律法規(guī)政策有明確規(guī)定的，按規(guī)定辦；法律法規(guī)政策沒有規(guī)定的，按照復雜問題民主化、民主問題程序化的要求，依靠廣大農民群眾的集體智慧，民主討論、民主決策辦事。

2.抓好賦權強能。在確權確股的基礎上，有序賦予股權繼承、流轉（有償退出）、抵押擔保等權能。對繼承權，要全面賦予靜態(tài)管理的股權；對流轉權，允許在股份經濟合作社內部流轉，并根據(jù)所在社區(qū)城市化發(fā)展進程，逐步向社內外全面流轉放開，推進有償退出機制的建立健全，但不得退股提現(xiàn)；對抵押擔保權，各地要積極開展試點，學習借鑒先進地區(qū)的股權質（抵）押擔保貸款的做法與經驗，適時制定合理的股權抵押擔保辦法。

3.抓好管理發(fā)展。堅持把確股賦權作為股份合作制改造的第一步，積極推進改革深化和集體經濟發(fā)展。股份經濟合作社要建立健全以集體資產保值增值為主要內容的經濟責任制，并積極探索實施職務配股制、經營班子年薪制、風險抵押金制、外聘職業(yè)經理人和獨立董事制，不斷推進股份經濟合作社治理體系和治理能力現(xiàn)代化；引導股份經濟合作社采取漸進式的項目制、公司化改革，鼓勵農民（股東）、相關市場主體與股份經濟合作社探索發(fā)展股份合作經濟或混合所有制經濟。

（三）全面推進農村宅基地使用權和住房所有權確權登記

以落實農戶宅基地用益物權和農村住房財產權保障為方向，加快推進農村宅基地和住房的確權賦權。通過對農村宅基地使用情況的調查摸底，分類制定落實農村宅基地確權登記發(fā)證相關政策，處理宅基地歷史遺留疑難問題，保障農戶宅基地用益物權，探索建立農村宅基地跨社置換、有償退出、有償使用機制。

（四）加快構建農村產權流轉交易市場

以確權賦權為基礎，同步推進農村產權流轉交易市場建設。在流轉交易平臺建設上，要依托縣、鄉(xiāng)兩級現(xiàn)有公共資源交易中心、農村集體“三資”管理服務中心或土地流轉服務中心，堅持整合改造與拓展提升相并舉，加快建設縣、鄉(xiāng)兩級聯(lián)通一體的農村產權交流服務中心。在流轉交易內容設置上，要積極開展集體建設用地使用權、農村宅基地使用權和住房財產權、集體經濟股權等流轉交易試點，逐步將依法可交易的農村土地（包括耕地和林地）承包經營權、集體建設用地使用權、農村宅基地使用權和住房財產權、集體經濟股權和其他依法可交易的農村產權等納入統(tǒng)一流轉交易平臺，形成有場所、有評估、有服務、有登記、有監(jiān)管、有制度的流轉交易格局，確保農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。

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[責任編輯 劉嬌嬌]