農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

任潔

摘 要：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了兩次變遷，第一次是傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老制度，經(jīng)歷了萌芽、探索和曲折發(fā)展三個階段，為新農(nóng)保的出現(xiàn)積累了豐富的實踐經(jīng)驗；第二次是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，而且目前我國仍然在這方面不斷總結(jié)教訓(xùn)，積極進行探索與創(chuàng)新。通過對兩次制度變遷的總結(jié)與評述，了解我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實際情況與政策實施效果，挖掘兩次變遷的發(fā)展特點、存在的缺陷與需要完善的方面，為我國新農(nóng)保的不斷完善提供針對性建議。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；制度變遷；社會保障；發(fā)展對策

中圖分類號：F840 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0049-05

回顧六十年來（1956—2016年）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的曲折發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展初期我國僅僅將農(nóng)村養(yǎng)老保險作為政治的附屬物，直到1986年“沙洲會議”確定了農(nóng)村社會保障建設(shè)的主要任務(wù)，并在此基礎(chǔ)上展開全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)探索。六年之后，1992年民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，現(xiàn)在普遍稱之為傳統(tǒng)養(yǎng)老保險，在全國范圍試點和推廣并取得一定成效。由于傳統(tǒng)養(yǎng)老保險本身存在一定的缺陷，隨著時間的推移，問題逐漸凸顯，1998年以后傳統(tǒng)養(yǎng)老保險進入整頓規(guī)范時期，參保人數(shù)逐年降低，最終于2002年被新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險取代，即十六大以后我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度正式步入正軌。

一、我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷歷程及評述

1.萌芽階段（1956—1986年）。新中國成立初期，農(nóng)村家庭養(yǎng)老為主要的養(yǎng)老保障方式。1952年經(jīng)過三年的經(jīng)濟恢復(fù)，農(nóng)民收入的增長，提高了農(nóng)村家庭抵御風(fēng)險的能力，穩(wěn)固了家庭保障的實力。雖然在這一時期尚未出臺有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老的政策措施，農(nóng)村養(yǎng)老以傳統(tǒng)的家庭保障為主要形式，政府對于農(nóng)村養(yǎng)老沒有強有力的政策支持和財政支撐，但其仍然對這一問題思考頗多，結(jié)合各方面因素為農(nóng)村養(yǎng)老尋找突破點。隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展，平均主義的分配制度在實踐操作中起到了潛在的社會保障制度的功能，其中便包括農(nóng)村養(yǎng)老保障。如《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中有所強調(diào)的問題：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠。”文中提到的五方面保障，即為此后眾所周知的“五保”。一部分無勞動力的農(nóng)民開始享受到來自國家的福利政策，我國農(nóng)村養(yǎng)老開始了以“家庭保障為主，五保制度并行”的保障模式，同時我國城鄉(xiāng)“二元化”的社會保障制度進一步固化。

人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟在1978年開始的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中被家庭經(jīng)濟所取代。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的變革，給農(nóng)村發(fā)展帶來一系列的變革：商品經(jīng)濟在農(nóng)村發(fā)展起來、計劃生育的實施、人口結(jié)構(gòu)的變化等等，這些變化均成為誘致性制度變遷的重要原因。

2.探索時期（1986—1992年）。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的逐漸縮小，“五保戶”再次回到家庭之中，但此時的農(nóng)村家庭已與往日大不相同——家庭結(jié)構(gòu)大大縮小、家庭價值觀念也有了極大的變化，社會中出現(xiàn)了大量的家庭沖突與矛盾，為了緩解農(nóng)村家庭的養(yǎng)老負擔(dān)，我國開始探索農(nóng)村社會養(yǎng)老。1986年10月沙洲會議確定了農(nóng)村社會保障建設(shè)的主要任務(wù)；1987年對于建設(shè)農(nóng)村社會保障制度的探索在全國蔓延開來，在山東、北京、上海等地1 000多個經(jīng)濟條件較好的縣進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點。截至1989年底，800多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位的養(yǎng)老保障制度。

這一階段是我國農(nóng)村社會保障制度的初步探索，盡管取得了一定的成就，但從中反映出的問題更值得關(guān)注。首先，缺乏統(tǒng)籌。農(nóng)村社保試點是以村鎮(zhèn)為單位開展的，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦法和村規(guī)民約，各村之間制度混亂，注定不能長久維持。其次，資金籌集方式存在問題，大部分農(nóng)村養(yǎng)老保險資金來自集體，導(dǎo)致集體負擔(dān)過于繁重，相比之下村民不投入資金只享受成果，違背權(quán)利與義務(wù)的對等原則，這樣的籌資方式只會給村集體帶來越來越大的資金壓力，最終淪于失敗。最后，資金的增值方式過于落后，資金增值緩慢，老齡化大潮來臨之時會出現(xiàn)資金不足的危險。

3.曲折發(fā)展（1992—2002年）。1992年民政部頒布《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》，此次試點吸取了之前以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的教訓(xùn)，走農(nóng)村不同職業(yè)人員社會養(yǎng)老保險制度一體化方向。根據(jù)《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》的指導(dǎo)，民政部先后在山東省和武漢市發(fā)展起來農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，此后，江蘇、河北、福建、上海等地也相繼發(fā)展起來。數(shù)據(jù)顯示，到1997年底，全國已有8 280萬農(nóng)民參加，累計140多億元，其中55萬農(nóng)民已經(jīng)領(lǐng)上養(yǎng)老金（民政部《民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，2002）。

但好景不長，由于銀行利率自1996年來連續(xù)下調(diào)，實際收益達不到投保人目標(biāo)期望，這個完全靠個人繳費的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險遭遇極大的壓力。直到2002年底，農(nóng)村參保人數(shù)為5 462萬人，相較1997年年底參保人數(shù)縮減了將近一半。

我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索過程是社會保障制度第一次變遷中的一部分內(nèi)容，凸顯出典型的路徑依賴的特點。路徑依賴這一概念源于生物學(xué)，諾斯則用來描述以前的機制對當(dāng)前和未來的影響。首先，由于經(jīng)濟體制的限制，生產(chǎn)系統(tǒng)與社會保障系統(tǒng)無法分離。計劃經(jīng)濟時期集中統(tǒng)一的原則下，國家往往將生產(chǎn)和社會保障集中于同一項計劃之中，想辦法使生產(chǎn)系統(tǒng)實現(xiàn)社會保障系統(tǒng)的目標(biāo)，沒能將社會保障視作單獨獨立于生產(chǎn)系統(tǒng)之外的、具有自身邏輯性和規(guī)律性的制度體系。在1956年前后我國的社會保障可以用“扶貧”和“救災(zāi)”兩個詞語概括，顯而易見的是這個時期的社會保障系統(tǒng)被融入生產(chǎn)系統(tǒng)之中了。到了高級合作社完成后，社區(qū)性社會保障由于其所帶來的報酬遞增效應(yīng)而出現(xiàn)如“五保”供養(yǎng)制度、合作醫(yī)療等等為農(nóng)民的生活提供了一定的保障，但仍可發(fā)現(xiàn)各項制度具有路徑依賴的特點。其次，二元化的社會保障制度結(jié)構(gòu)。由于戶籍制度的限制，農(nóng)民不能享受到與城市戶口相同的社會保障政策，因此農(nóng)村養(yǎng)老模式普遍為家庭保障，依靠農(nóng)村大家庭的分工勞動來保證對老人的養(yǎng)老和對下一代的撫養(yǎng)。農(nóng)民為了保障家庭養(yǎng)老代代延續(xù)仍然堅持養(yǎng)兒防老和土地供養(yǎng)，這種典型的路徑依賴時刻制約著我國社會保障制度的創(chuàng)新與發(fā)展。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“保富不保窮”的籌資完全依靠農(nóng)民本人的商業(yè)保險形式，相較于同時期的城鎮(zhèn)則是以個人儲蓄和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的方式，因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險只有個人賬戶，而城鎮(zhèn)則有“個人賬戶+社會統(tǒng)籌”。甚至，繳費標(biāo)準(zhǔn)不貼合實際，農(nóng)民無力繳納；到期發(fā)放的金額養(yǎng)不起參加保險的農(nóng)民。

種種缺陷造成了傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的失敗，但也為繼續(xù)建設(shè)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索提供了頗多啟示：第一，應(yīng)當(dāng)破除城鄉(xiāng)二元社會保障制度結(jié)構(gòu)的藩籬，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體觀。在城市和農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)保持結(jié)構(gòu)上的一致性，以保證城市和農(nóng)村之間養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)及勞動力的自由流動；保持村與村之間社會保障制度的一致性，以保證農(nóng)村之間養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)，農(nóng)民在農(nóng)村的流動。歸納起來，我國應(yīng)當(dāng)建立全國范圍基本一致的社會保障制度框架，各省各地區(qū)乃至鎮(zhèn)、村都應(yīng)當(dāng)包括在制度框架之內(nèi)，在實踐中根據(jù)不同的實際情況實地調(diào)整方法手段，努力破除制度上和結(jié)構(gòu)上的城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)勞動力的快速流動和人們的便捷生活。第二，確立政府的主導(dǎo)地位。傳統(tǒng)農(nóng)村社會保險制度建立在以村為單位的基礎(chǔ)之上，之后吸取教訓(xùn)搞試點“由點到面、逐步發(fā)展”，均以失敗告終。留給我們的啟示就是，要定位好政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險探索中的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)試點地區(qū)的實際問題提供財政支持、組織實施、管理監(jiān)督等等。

二、我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索及評述

從2009年起開展新農(nóng)保試點工作，國務(wù)院出臺《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)辦[2009]32號），凡是在試點地區(qū)內(nèi)的年滿16周歲、非在校生、未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)民均可自愿參加。在中央政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，第一批試點地區(qū)新農(nóng)保工作進展順利；2010年開展對于西藏、青海、甘肅、云南等貧困地區(qū)的第二批試點也初具成效，同年《社會保險法》頒布，為新農(nóng)保的全面推進提供法律保障。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險步入正軌，不斷完善社會保障制度建設(shè)，越來越具有明確的建制理念和目標(biāo)定位。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，提出到“十二五”末，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。其實施成效顯著，據(jù)人社部發(fā)布的《中國社會保險年度發(fā)展報告2014》顯示，2014年末全國養(yǎng)老基金累計結(jié)余3.56萬億，其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金累計結(jié)余3.18萬億，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金累計結(jié)余3 845億。隨著人口老齡化進程不斷加劇，基金規(guī)模不斷擴大，保障基金安全的任務(wù)越來越重，迫切需要強化對基金投資運營的管理和監(jiān)督。其中，保險資金和養(yǎng)老基金是資本市場投資的長期性基金；而養(yǎng)老基金比保險資金還要穩(wěn)定，養(yǎng)老基金幾十年不用考慮流動性的問題，是發(fā)現(xiàn)市場價值和實施價值投資的本源所在。因此，我國對于龐大的基金的風(fēng)險防控和保值增值出臺了具有針對性的政策：一是2015年8月17日國務(wù)院發(fā)布《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（國發(fā)[2015]48號），這是我國養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展史上的一項大事和重大突破，標(biāo)志著數(shù)以萬億計的基本養(yǎng)老保險基金即將在中國資本市場上橫空出世，并將成為促進中國經(jīng)濟持續(xù)增長強有力的助推器和實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值的重要途徑；二是2016年3月28日，國務(wù)院正式發(fā)布《全國社會保障基金條例》，這是首次以國務(wù)院條例級別明確社保基金運作規(guī)范。《條例》根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，對基金的籌集、使用、管理運營、監(jiān)督等環(huán)節(jié)做出進一步規(guī)范，保證基金安全的前提下實現(xiàn)保值增值。

直至今日，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的第二次變遷仍在進行之中，相較于第一次變遷過程中政府制定政策的隨意性、臨時性及非連續(xù)性的特點，探索出了新制度、新體系——與社會生產(chǎn)系統(tǒng)相分離的具有自身發(fā)展邏輯和規(guī)律的獨立的制度體系，具體表現(xiàn)在：一是新型農(nóng)村社會保險制度的籌資原則是“個人繳費、集體補助、政府補貼”，這種方式既調(diào)動了農(nóng)民參保的積極性，又不至于因為繳費標(biāo)準(zhǔn)過高而使農(nóng)民望而卻步，“繳得起”是新農(nóng)保保障有效性的要求，也是決定其成功與否的關(guān)鍵。二是制度的統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合。總結(jié)第一次制度變遷時的教訓(xùn)，我國開始建立統(tǒng)一的社會保障制度框架，地區(qū)政府可以在主制度框架內(nèi)根據(jù)本地區(qū)的實際情況指導(dǎo)社會保障事業(yè)的各項工作，如蘇州模式——“農(nóng)保轉(zhuǎn)城保”和“老年農(nóng)民養(yǎng)老補貼制度”、北京城鄉(xiāng)銜接和轉(zhuǎn)換的養(yǎng)老制度、安徽霍邱的“糧食換保障”等等。通過實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，農(nóng)民也和城市居民一樣開始享受政府帶來的關(guān)于生活各方各面的保障，提高了地方政府的創(chuàng)新能力，縮小了城鄉(xiāng)的二元化差異，便于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推廣和普及。三是探索新的保值增值途徑，加強對基金的投資管理。長期以來，國家對于基金的投資管理不夠深入，投資方式只有兩種——存入銀行和購買國債。這樣的投資方式很難保證資金在通貨膨脹的背景下實現(xiàn)保值，增值就更不必多說。2015年國務(wù)院出臺的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》借鑒國際上的成功經(jīng)驗，對養(yǎng)老保險基金進行市場化、多元化投資運營，使養(yǎng)老基金成為調(diào)控國家勞動力成本的重要工具，促進金融市場的穩(wěn)定。同時，國務(wù)院出臺的投資政策也有利于養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險防范，避免侵占、貪污、挪用基金及基金貶值等隱形損失的增加，通過明確投資原則及范圍等方面的制度保證基金的安全，同時實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的主制度框架大體已經(jīng)形成，盡管新農(nóng)保制度取得了一定的成果，但也在運行過程中發(fā)現(xiàn)了不少的缺陷：一是農(nóng)村養(yǎng)老形式單一，具有典型的路徑依賴。農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)越來越小化，從前的四世同堂如今很少能夠見到，往往在農(nóng)村也會像城市一樣出現(xiàn)一個家庭贍養(yǎng)四位老人的情況，作為普通的農(nóng)村家庭無力負擔(dān)如此沉重的養(yǎng)老任務(wù)，這些問題極易影響家庭中老人的生活質(zhì)量。二是制度本身缺乏法律的支持，雖然我國出臺了不少關(guān)于農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀的政策，但不具備法律的強制力，實際操作往往取決于長官意志。三是制度轉(zhuǎn)移銜接不通暢，不同地區(qū)的農(nóng)民保障范圍、原則、內(nèi)容上有極大的差異，造成部分農(nóng)民心理上的不平衡及政策上的不配合。

三、建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策

在主制度框架內(nèi)的修改和完善不是一朝一夕就能夠完成的，第二次制度變遷雖已拉開帷幕，但完成之日尚未確定。唯有堅定信念，制定明確的計劃和方法，一步步打破路徑依賴的影響，在實踐中獲取成功，在過程里總結(jié)與改正。

1.確立中央政府在新型農(nóng)村社會保險制度建設(shè)中的主導(dǎo)地位。一是強化中央政府的立法功能，如上文所述我國有關(guān)新農(nóng)保的法律目前只有《社會保險法》中有所涉及，并沒有一部專門針對新農(nóng)保的法律出臺，數(shù)億農(nóng)民參加新農(nóng)保沒有法律做后盾，大多數(shù)農(nóng)民參保沒有積極性，總怕政策變化導(dǎo)致之前交的保險全部作廢，怕自己交了幾十年新農(nóng)保到期領(lǐng)取養(yǎng)老金時政府不兌現(xiàn)，怕幾十年后發(fā)放的養(yǎng)老金數(shù)額隨著經(jīng)濟發(fā)展通貨膨脹等因素的影響其現(xiàn)值小于目前所交的新農(nóng)保金額，這“三怕”構(gòu)成了農(nóng)民不愿參與新農(nóng)保的主要原因。因此，法律層面上的穩(wěn)定性和強制性是我國農(nóng)村社會保障制度所急需的，也是參保的數(shù)億農(nóng)民所迫切希望的，有了法律上的強制性保障，農(nóng)民才能放心將錢交給經(jīng)辦機構(gòu)，對于新農(nóng)保的態(tài)度也會隨之轉(zhuǎn)變。我國應(yīng)結(jié)合國內(nèi)外的社會保障發(fā)展經(jīng)驗及未來國家發(fā)展趨勢，盡快頒布《社會保障法》以滿足社會各個階層的不同需求，這是迫切需要的、刻不容緩的，是我國發(fā)展到現(xiàn)階段急需出臺的一項法律，否則將制約我國經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的安定繁榮。二是強化中央政府的規(guī)劃、組織功能，在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)問題上中央政府應(yīng)當(dāng)注意防止制度碎片化的同時在主制度框架內(nèi)給予地方政府適度的空間，明確新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整體性和靈活性，使地方政府在統(tǒng)籌工作中充滿活力，方法和措施的制定充滿創(chuàng)造力和實踐性。三是盡快提高統(tǒng)籌層次，目前我國的新農(nóng)保的統(tǒng)籌層次為縣級統(tǒng)籌，層次過低，嚴(yán)重影響新農(nóng)保的轉(zhuǎn)移和續(xù)接工作，降低經(jīng)辦機構(gòu)的工作效率，浪費時間、精力和資源。因此，政府應(yīng)出臺新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與其相關(guān)政策間的銜接辦法，加快新農(nóng)保在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)移和續(xù)接的速度，并預(yù)留制度接口為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度提供方便，有利于城鄉(xiāng)社會保障一體化目標(biāo)的實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，提高社會保障制度的包容性，對于不能參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的人員，將其盡量納入到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中來，在省級范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的銜接辦法及基金結(jié)算辦法，力爭實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險在制度上的全覆蓋，使每一位公民都能享受到制度政策帶來的保障。

2.加快配套設(shè)施建設(shè)、完善制度服務(wù)。制度服務(wù)是需求誘致性制度變遷的動力之一。與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相配套的各項設(shè)施的不斷完善與升級改造，使得新農(nóng)保制度服務(wù)相應(yīng)地獲得極高的效率和良好的信譽。優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才能換回人民的滿意，人民的滿意度高了，政策實施起來自然暢通無阻，加快配套設(shè)施的建設(shè)能夠保證農(nóng)民更為積極地參與新農(nóng)保，完善的制度服務(wù)亦使農(nóng)民對于養(yǎng)老金的發(fā)放更有信心。強化農(nóng)民對于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的制度服務(wù)認可，農(nóng)民對于該制度的需求隨之加大，從而增強需求誘致性制度變遷的動力，促進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的進程，影響其變遷的方向和路徑。一是中央政府應(yīng)引導(dǎo)地方建立、完善信息系統(tǒng)的建設(shè)，信息系統(tǒng)是新農(nóng)保的一項重要的配套設(shè)施，將參加新農(nóng)保的人員統(tǒng)計起來，方便保存記錄和調(diào)取資料，政府在信息系統(tǒng)的建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)為地方提供足夠的資金支持和技術(shù)幫助。二是地方政府應(yīng)當(dāng)以提高工作效率為目標(biāo)，在建立信息系統(tǒng)時，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本數(shù)據(jù)庫建立起來之后應(yīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫與公安、民政等部門的無縫銜接與信息共享，便于在工作過程中便捷地實現(xiàn)信息的采集與調(diào)取，節(jié)省調(diào)查時間，提高工作效率。三是在統(tǒng)籌層次內(nèi)應(yīng)加強統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會保障制度，逐步使城市與農(nóng)村的社會保障制度體系趨于統(tǒng)一。在具體操作過程中可以將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的信息系統(tǒng)銜接起來，共存與同一個信息系統(tǒng)之中，為以后對于二者數(shù)據(jù)的整理與統(tǒng)籌留下空余，也為城市與農(nóng)村人口的流動時新農(nóng)保的轉(zhuǎn)移和續(xù)接提供便捷。四是對經(jīng)辦人員進行上崗培訓(xùn)以培養(yǎng)其較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，經(jīng)辦人員隊伍的強大才能使經(jīng)辦機構(gòu)聲譽好影響范圍大。優(yōu)秀的經(jīng)辦人員要吃苦耐勞、愛崗敬業(yè)，同時還要對每一位參保農(nóng)民認真負責(zé)、耐心服務(wù)，在農(nóng)民心中樹立良好的職業(yè)形象和機構(gòu)形象，讓農(nóng)民信得過、愿意辦、放心交。另一方面，經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)明確經(jīng)辦人員與服務(wù)對象的配置比例，以保證經(jīng)辦人員服務(wù)的質(zhì)量，實行規(guī)范化的服務(wù)流程和操作程序，達到基層經(jīng)辦機構(gòu)規(guī)范化管理目標(biāo)。

3.依靠市場和社會力量建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。“上門服務(wù)”和“社區(qū)日托”是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的主要形式，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老就是指農(nóng)村老年人在家庭中安居，社區(qū)為老年人提供生活照顧等服務(wù)的一種養(yǎng)老方式，它既實現(xiàn)了老年人的愿望——可以在家中安度晚年，又借助了社區(qū)的力量對老年人進行生活上和精神上的照料，能夠極大地減輕家庭的養(yǎng)老負擔(dān)。但是，這種養(yǎng)老形式當(dāng)前在我國農(nóng)村并不普遍，甚至在農(nóng)村里有很多老年人為減輕大家庭的負擔(dān)而選擇自殺，社區(qū)養(yǎng)老的推廣將會大大減少此類情況的發(fā)生，有利于促進社會安定繁榮、保障人民幸福安康。如果政府能夠?qū)⑹袌觥⑸鐣牧α恐匾暺饋恚⒊浞值匕l(fā)揮，我國的農(nóng)村養(yǎng)老問題將出現(xiàn)全新的美好的局面。通過市場和社會的力量來建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老不但可以使政府的養(yǎng)老負擔(dān)大大減輕，同時也使農(nóng)村家庭的負擔(dān)減輕不少，有利于農(nóng)村勞動力的流動，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。具體操作過程描述如下：中央作為主導(dǎo)力量，充分地發(fā)揮政府、市場、社會等各種力量，通過責(zé)任讓渡、財政轉(zhuǎn)移支付等方式賦予社區(qū)一定的服務(wù)能力，這樣農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老將會在全國范圍內(nèi)迅速發(fā)展起來，甚至成為未來農(nóng)村極為重要的養(yǎng)老形式之一。這種通過“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”的方式，效果遠遠好于原始的政府出資修建養(yǎng)老院，傳統(tǒng)的養(yǎng)老院需要勸導(dǎo)老年人住進養(yǎng)老院，在生活上雖然獲得了幫助，但農(nóng)村老年人在思想上還是不愿意離開自己的家，因此在精神上得不到慰藉，這種傳統(tǒng)形式的養(yǎng)老機構(gòu)缺點是出資多、效果不明顯。相較于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老來說，“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”的方式更為先進，也更有效率，政府通過競標(biāo)的方式將政府購買服務(wù)的財政撥款下發(fā)給中標(biāo)的非政府組織，既易于監(jiān)控又具有激勵性質(zhì)，促進社會福利經(jīng)營的“多元化”發(fā)展。政府為主干，社會各方積極參與，實現(xiàn)了社會福利的形式多樣化、對象公眾化、服務(wù)社會化、運作市場化，達到財政支出效應(yīng)最大化目標(biāo)，形成了政府—社會—市場三方面的良性互動。

參考文獻：

[1] 安增龍.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006.

[2] 董克用，王燕.養(yǎng)老保險[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

[3] 鄧大松.社會保險[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2002.

[4] 段家喜.養(yǎng)老保險制度中的政府行為[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007.

[5] 侯立平.歐美養(yǎng)老保險改革及其啟示[M].成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2008.

[6] 國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見（國發(fā)[2009]32號）[EB/OL].中央人民政府網(wǎng)，2009-09-04.

[7] 溫家寶在全國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作總結(jié)表彰大會上的講話[EB/OL].中央政府門戶網(wǎng)，2012-10-12.

[8] 中國統(tǒng)計年鑒（2000—2014年）[K].

[9] 楊翠迎.推行新農(nóng)保，瞻前顧后很重要[J].中國社會保障，2010，（7）：18-19.

[10] 人力資源和社會保障部.社會保障概論[M].2011.

[11] 卡爾·桑德斯.人口問題——人類進化研究[M].北京：商務(wù)印書館，1983.

[12] 解讀新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的四點創(chuàng)新[EB/OL].北京網(wǎng)，2008-02-26.

[13] 民政部.民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)[Z].2002.

[14] 中華人民共和國國家農(nóng)業(yè)委員會辦公廳.農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編（1949—1957年）：上冊[Z].北京：中央黨校出版社，1981：577.

[15] 國務(wù)院.基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法[S].2015.

[16] 勞動部課題組.中國社會保障體系的建立與完善[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，1994：139.

[17] 2002年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[R].2003.

[18] 解讀新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的四點創(chuàng)新[EB/OL].北京網(wǎng)，2008-02-26.

[19] 試行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度：霍邱農(nóng)民“以糧食換保障”[EB/OL].安徽農(nóng)網(wǎng)快訊，2006-03-24.

Abstract：Chinas rural social endowment insurance system has experienced two times of changes.The first is traditional rural social pension system，it experienced three stages：germination，exploration and tortuous development.The new rural social endowment insurance system appeared to accumulate rich practical experience from the traditional one；the second is the new rural social endowment insurance system，China is still working on the new rural social endowment insurance system by summing up experience，exploring and innovating.Through the summary and review of system changes two times，we could understand the actual situation of the rural social endowment insurance in China and the implementation effect of the policy.Ry excavating the characteristics of the development，defects and place to be improved of the two changes，we can put forward countermeasure for a better new rural social endowment insurance system.

Key words：traditional rural social pension system；new rural social endowment insurance system；institutional change；social security

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]