西南高原湖山生態系統行政補償方式的幾個問題

朱其忠　陳鏝親　產慧君

摘 要：西南高原湖山生態系統作為我國重要的生態屏障，是一種公共產品，需要政府對其外部性進行生態補償。行政生態補償具有四個方面的不足：補償標準低、補償短期化、補償方式單一、補償內容簡單，使其難以達到理想的效果。從系統工程的角度看，西南高原湖山地區應發揮其特有的資源優勢，依據農業、工業、服務業之間的共生關系，建設農田生態系統、農業工業化經營系統、農業服務化經營系統，從而實現生態效益和經濟效益的雙贏。

關鍵詞：高原湖山生態系統；生態補償；公共產品

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0057-03

前言

西南地區包括四川、重慶、云南、貴州、西藏五省、市、區，以山地為主，地形結構十分復雜，既有盆地，又有湖泊、高山，呈現高原湖山一體化特色；既有亞熱帶季風氣候，又有高山寒帶氣候、熱帶季雨林氣候。特殊的地理位置和氣候孕育出特色的地質資源、水域資源、生物資源和氣候資源，這些資源融合為一體，具有形、影、聲、色、甘、奇六大方面的美學特征[1]。同時，西南地區又是我國少數民族的集聚地，每一個民族都有自己的語音和生活習慣，形成了特有的人文文化。因此，西南地區既展示了水與山體、水與生物、水與氣候、水與建筑、水與飲食等相互交融、滲透的美妙勝景，又哺育了稀有的動植物資源。作為國家重點生態功能區，西南地區在提高生態環境質量的同時，也帶來了生態環境保護成本與生態效益的區域錯配問題[2]。

一、西南高原湖山生態系統的外部性

西南地區作為我國重要的生態屏障，在保障國家生態安全中具有重要戰略地位和作用。西南高原湖山生態系統是一種公共產品，加強其保護和生態建設，是政府一項重要工作。

（一）高原湖山生態系統的公共產品性

西南地區湖泊眾多，大多屬于構造湖和堰塞湖。湖泊周圍高山環繞，山高林密，呈現山水一體畫卷，孕育了豐富的動植物資源，占據我國動植物資源的大部分，其中不乏許多國家乃至世界上珍稀瀕危物種。稀有動物資源有：滇金絲猴、大象、藏羚羊、大熊貓、綠孔雀、塔爾羊等；稀有植物資源有：藏紅花、三七、銀杉、珙桐、飛蛾樹、伯樂樹等。這些動植物資源不僅獨特，而且難以復制。它們的價值主要體現在以下兩個方面。

一是維護生態平衡。生態平衡是自然界長期演變的結果，既包括生物與環境之間的平衡關系，也包括生物與生物之間的平衡關系。它是整個生物圈保持正常生命維持系統的重要條件，能夠為人類提供適宜的環境條件和穩定的物質資源。

二是促進經濟發展，滿足人民日益增長的物質需求。某些珍稀動植物具有極高的藥用和食用價值。例如，《月王藥診》中記載的藏藥中含有植物類440種、動物類260種、礦物類80種，其中300多種藥物為青藏高原特產；據統計，云南野生食用菌種類有882種，占我國978種的90%。

另一方面，高原湖山生態系統還具有調節氣候和大氣成分的功能。植物的碳匯功能能夠把大氣中的二氧化碳固定在植被或土壤中，減少二氧化碳的濃度，起著減緩全球氣候變暖的獨特作用。植物的釋氧功能能夠把吸收的二氧化碳通過光合作用轉化為氧氣并釋放在大氣中，增加氧氣濃度。水不僅是人類、動物、植物生存和生長的必需品，而且還能夠凈化空氣和調節氣候。湖泊與其周圍的森林植物形成一個水循環系統，以增加空氣濕度和降雨量，從而調節大氣的溫度和濕度。

由此可見，西南高原湖山生態系統的生態功能是人類的共有財富，所以其在消費或使用上具有非競爭性，在收益上具有非排他性，是一種公共產品。

（二）行政生態補償的產生

由于公共產品的特殊性，所以私人出于自身的利益考慮，不愿意參與公共產品的供給。公共產品理論認為，政府才是提供公共產品的主體。隨著產業轉移及西南地區人口數量的增加，環境污染日趨嚴重。高原湖泊不同于河流和平原湖泊，其多為內流湖，湖泊的空間布局深受構造和水系的控制，徑流量少，換水周期較長，水文條件不穩定。由于高原湖山生態系統具有較高的特異化，所以其生態更加脆弱，一旦被污染，不僅短時間內難以恢復[3]，而且還會對本地區乃至全國的氣候產生重大影響。段順瓊等人的研究發現，云南高原的大多數湖泊水質已經開始下降，生物種類、物質多樣性減少，其主要原因是工業發展和人口增加帶來的危害[4]。由于高原湖山生態系統提供的是生態服務，具有極高的正外部性，受益者不僅包括本地區的居民，而且包括附近地區乃至全國的公民，所以政府作為公共利益的代表，理應成為生態補償主體。一方面，政府通過行政補償，如退耕還林、退耕還草、退耕還濕、植樹造林等，增加了高原湖山生態系統保護與建設收益，使西南地區的平均森林覆蓋率從2006年的25.7%增長到2013年的34.5%，2012年西南地區的當年新增種草面積為1 294公頃；另一方面，政府通過行政補償，提高了高原湖山地區居民的收入水平，2006—2013年，西南地區農村居民家庭人均轉移性純收入增長了2.7倍。

二、西南高原湖山生態系統行政生態補償的方式

西南高原湖泊地區行政生態補償的方式有三種：財政轉移支付、征收資源稅、政府贖買。

（一）財政轉移支付生態補償

財政轉移支付生態補償既包括一般性轉移支付，如重點生態功能區轉移支付、農村綜合改革轉移支付、老少邊窮地區轉移支付等，也包括專項轉移支付，如天然林保護工程補助費、退耕還林工程財政專項資金、江河湖庫水系綜合整治資金、農業綜合開發補助資金等。財政轉移支付生態補償分為：生態恢復補助、生態工程建設、礦產資源開發補償等[5]。生態恢復補助主要體現在退耕還林、退耕還草等項目上。根據2015年國家《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》，退耕還林每畝補貼標準是五年1 500元、退耕還草三年1 000元。西南地區的退耕還林還草主要位于高山湖區，多為坡地，不僅地廣人稀，交通不便，而且土地糧食產量低，生態較為脆弱。由于這些地區的經濟不發達，所以農戶對糧食補貼的依賴程度非常高。生態工程建設是通過生態公園（景觀帶）建設、植樹造林、天然林保護工程等，使“生態建設產業化、產業發展生態化”。根據國家統計年鑒，西南地區自然保護區個數從2008年的541個增加到2014年的553個。礦產資源開發補償是指在礦產資源開發過程中，因對山體、耕地、森林、草地、動物等造成的生態功能破壞和對生態環境進行治理恢復而進行的價值補償。

（二）資源稅征收

我國資源稅的征收始于1984年，初始目的是為了調節資源級差收入并體現國有資源的有償使用，導致征稅功能短期化，不能有效約束企業的短期行為，使資源消耗速度過快[6]。西南地區礦產資源十分豐富，礦產資源的開發利用為西南地區經濟和社會發展做出了巨大的貢獻。由于受多種因素影響，礦產資源開發也導致了環境污染、水土流失，并誘發山體滑坡、泥石流等多種地質災害，如云南昆明牛奶河污染案、四川古藺煤礦污染案、貴州獨山砷中毒案等。2004—2013年，西南地區共發生地質災害48 367起，直接經濟損失高達168億元。現在的資源稅作為一種生態稅，其目的有兩個：外部成本內在化和外部收益內在化。外部成本內在化貫徹的是“污染者付費”的原則。外部收益內在化貫徹的是“受益者付費”的原則。我國生態補償資金的來源主要是稅收，通過征收資源稅，可以彌補政府生態補償投資或轉移支付的資金不足，有利于西部地區作為我國重要生態屏障的保護和建設。

（三）政府贖買

1998年國家實行“天然林保護”工程，劃入工程區的林木一律禁止商品性采伐，使得“靠山吃山”的農民失去了賴以生存的基礎。為此，政府通過贖買的方式，把農戶承包林地收購為國有生態公益林地，既解決了農民的吃飯問題，又保護了生態環境。2005年貴州省開展公益林政府贖買生態補償方式試點工作。政府首先按照每畝林地212元的造林成本贖買，使農民收回造林成本，然后再按照每畝每年5月的養護費用進行生態補償，采伐所得也歸農民自己所有。2014年四川省林業廳以攀枝花蘇鐵國家自然保護區為試點，嘗試推行非國有公益林贖買，贖買的標準是參照當地林權流轉價格，以每畝每年5元的補助方式，協商農民讓渡集體公益林三十年的經營權。

三、西南高原湖山生態系統行政生態補償存在的問題

西南高原湖山生態系統作為一種公共產品，實施行政補償，從短期來看，有利于快速遏制生態環境進一步惡化，但從長遠來看，這種補貼可能會導致低效率，帶來新的“政策失靈”[7]。

（一）生態補償水平低，難以起到激勵作用

雖然西南高原湖山地區在退耕還林還草生態補償方面取得了一定的效果，但也存在著生態補償標準較低、生態目標不到位和資金不到位的問題。由于補償標準低，且缺乏動態調整機制，使一些地區出現了農民貧困面增大的趨勢。隨著物價的上漲，越來越多的退耕還林還草農民擔心今后的生活問題，其中一些農民最終選擇離開家鄉，加入了打工者大軍。據趙萬民等人[8]的統計，2000—2010年間，西南地區人口持續向東部流出，2005年后流出速度明顯加快，僅2010年，四川、貴州、云南、重慶三省一市的人口凈流出高達1 387萬。生態目標不到位表現在護林環節上，農民出錢出力確保生態效益的動力不足，其原因在于生態林、草的成長和生態效益發揮的周期較長，且生態效益又主要是公益性的，因此生態目標較其他目標脆弱，極容易成為急功近利的犧牲品。生態補償落實不到位表現為經濟補償不能及時足額兌現給農民，不僅會使退耕還林還草工程難以持續進行或出現反復，而且還可能會加劇社會矛盾。由于行政生態補償水平較低，使得一部分受償人將部分補償資金用于生活消費方面，而沒有真正用到生態環境建設之中。

（二）生態補償短期化，容易導致長期低效率

行政生態補償，短期效果較為明顯，但長期將導致低效率，帶來新的“政策失靈”，主要表現在路徑依賴性增強和喪失內生力支撐兩個方面。生態補償的路徑依賴增強表現為：由于受到初始的國家補償機制的影響，生態補償對行政的依賴性增加，產生惰性，導致制度實施的弱化，無法長期有效地解決生態環境問題，它是一種被動的生態保護。向玲凜等人的研究結果發現，西南地區的貧困人口分布一方面與生態脆弱地區高度耦合，多以深山區、石山區、高寒區、高原區等為主；另一方面與民族自治地區高度耦合，民族自治地區大多屬于貧困地區[9]。積極主動的生態保護是一種生態支持，它要求生態保護者不僅服從自然系統的客觀制約性，而且需要在遵循并利用自然規律的基礎上，對其進行科學的改善與改造、提升與優化，力求通過改造自然使人與自然達到高層次的動態和諧，從而促進生態系統更適合于人類的生存和發展[10]。

（三）生態補償方式單一，缺乏產業共生補償

在我國，行政生態補償的主要方式是資金補償，即主要以中央和地方的財政支付為主要補償形式。由于我國目前仍為發展中國家，經濟發展水平并不高，所以政府不可能根據生態屬性收益對生態系統進行大量的資金補償，甚至有些生態補償水平還達不到生態建設成本。在這種情況下，處于主導補償方式地位的政府財政補償將顯得力不從心。實際上，行政生態補償強化了國家的作用，限制了當地居民的行為，并沒有為地方提供生態服務和獲得相應的收益[11]。產業共生生態補償不同于行政生態補償之處在于，它是利用產業之間的互補性和循環性來促進生態保護和經濟發展。工業和服務業的發展離不開農業發展。農業發展的關鍵是轉變發展方式，建設現代農業。現代農業是一種共生產業，不僅包括農田生態系統，如草地生態系統（草地與養殖）、林地生態系統（經濟林、生態林及其種養殖）、濕地生態系統（水生種養殖）等，而且還包括農業工業化經營系統和農業服務化經營系統，如農產品深加工及其循環系統、農產品生產及其旅游服務系統等。

（四）生態補償內容簡單，缺乏針對性

現有的行政生態補償是一種普遍性補償，不僅補償標準全國統一，而且補償方式也是高度一致，均是現金直接補償。這種生態補償是一種“輸血”式補償，解決的是當地居民的生存問題，不能解決貧困地區的經濟發展問題。由于每一個生態補償地區的生態功能、經濟發展水平、自然和人文環境等均不相同，所以補償標準和方式應該有所差別。西南高原湖山地區的優點是自然資源獨特、珍稀動植物資源和人文資源豐富，缺點是基礎設施不足、技術人才缺乏、創業觀念落后。西南高原湖泊生態系統補償需要因地制宜，在加強基礎設施建設的基礎上，既要充分挖掘其氣候和地理、自然資源、人文資源優勢，如發展生態養殖、農林及藥材種植、森林養生、創意農業等生態經濟，又要培育人才和提供技術服務，如開展產業扶持、技術援助、人才支持以及創業培訓等，培養一大批當地的農民企業家和致富帶頭人，創造“企業+合作社+基地+農戶”的共生發展模式，變“輸血”式生態補償為“造血”式生態補償，增強西南高原湖泊貧困地區的經濟發展能力。

結論

一方面，西南高原湖山生態系統是一種公共產品，需要政府為它產生的生態外部性“埋單”，以提高當地居民生態保護的積極性；另一方面，西南高原湖山生態系統的保護和建設又是一項系統工程，僅依靠行政生態補償難以達到理想效果，因為行政生態補償具有四個方面的不足：補償標準低、補償短期化、補償方式單一、補償內容簡單。產業共生生態補償不同于行政生態補償之處在于，它是利用產業之間的互補性和循環性來促進生態保護和經濟發展。西南高原湖山地區應該充分發揮其特有的地理資源、動植物資源、人文資源優勢等，依據農業、工業、服務業之間的共生關系，建設農田生態系統、農業工業化經營系統、農業服務化經營系統，實現生態效益和經濟效益的雙豐收。

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[責任編輯 陳丹丹]