基于PEST分析法的公共資源分配研究

白麗群

摘 要：近些年，“搖號”政策被越來越多地運用到公共領域，而“搖號”政策的產出則反映了公共資源供給與公民需求之間的矛盾。不可否認，“搖號”政策有其存在的必要性和正當性，它能提高公共資源配置的效率，實現機會均等，在很大程度上解決了公共資源短缺的問題。但我們也清晰地看到“搖號”政策存在的一些不足，“搖號”政策也存在著不平等，“棄號”導致資源的無效率配置，造成尋租，降低公民對政府的期望等。因此，優化公共資源配置，單純靠“搖號”政策實則難以解決，必須從多方面研究探索公共資源有效配置的途徑。

關鍵詞：“搖號”政策；公共資源分配；效率；公平

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0122-04

隨著經濟的發展，當前北京市機動車數量激增，快速增長的機動車數量已經嚴重超過了當前道路交通的有限承載力。在此情況下，如何有效地配置道路交通資源，最大程度上實現資源配置的公平、效率，則成了政府亟待解決的問題。因此，“搖號”政策應運而生。

一、北京市“搖號”政策的產生及發展

“搖號”產生于公共資源供給不足與公民需求增長之間的矛盾，“搖號”政策作為緩解矛盾的手段出現，并且在優化公共資源配置方面發揮了巨大作用。當供需出現矛盾的時候，通?？梢酝ㄟ^縮小需求和擴大支出實現平衡，但是公共交通資源的供給已經趨于飽和，只能試圖從縮小公民需求方面著手。政府通過“搖號”政策行使自己的職能，將資源分配到搖到號的公民手中，從而完成公共資源的定向配置。

資料統計，2007年北京市機動車年增長25萬輛，2008年北京市機動車年增長37萬輛，2009年北京市機動車年增長51.5萬輛，2010年北京市機動車年增長81萬輛。面對道路交通這一公共資源已經趨于飽和的現狀以及機動車年年暴增的趨勢，北京市政府終于在2011年突破了政策上的瓶頸，率先實施購車“搖號”政策，隨后掀起了全國各大城市“搖號”政策的熱潮。

2011年實施“搖號”政策當年，機動車增長趨勢就得到了明顯控制，年增長量首次退燒至11.1萬輛。短期看來，“搖號”政策似乎在很大程度上解決了當前公共資源供給不足的問題，提高了公共資源配置效率。但是正如喬治·弗雷德里克森所說：“把效率和經濟作為公共行政的指導方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需要?！盵1]公民對于公平的追求使越來越多的人對“搖號”政策的公平性產生了懷疑，并在此基礎上開始對有效配置公共資源的其他途徑進行探討。

二、北京市“搖號”政策的現狀分析

（一）“搖號”政策在資源配置中的優勢

1.存在具有一定正當性。埃莉諾·奧斯特羅姆認為：“公地作為一種資源或財產具有很多使用者，每一個人都有使用權，但沒有權利阻止其他人使用，但資源的過度使用就會產生公地悲劇。”[2]當前，北京市存在的交通擁堵問題就是公地悲劇的典型代表，隨著機動車的激增，公共交通已經達到其最大承載力，但公民的需求仍然不斷增加，供需之間產生了極大的不平衡。因此，必須需要政府這只“看得見的手”進行強制性的規制，而這也賦予了政府制定“搖號”政策來進行資源配置的正當性和合理性。

2.提高公共資源的配置效率。眾所周知，“公共資源與其他資源相比，最大的特性就是稀缺性?！盵3]也就是說，公共資源的數量是一定的，而如何將這些有限的公共資源合理配置，滿足更多公民的需求，則是政府亟待解決的問題，這就涉及到了公共資源配置的效率問題。公共交通是一種極為有限的公共資源，而北京市的公共交通資源則更加有限。在這樣的客觀情況下，北京市率先推出“搖號”政策無疑將在很大程度上提高公共資源的配置效率。政府通過規制性的隨機“搖號”政策，在技術“搖號”環節政府不參與其中，運用客觀的技術手段產生公共資源的使用者，這在公共資源供給水平一定的情況下，可以最大限度地滿足公民對公共交通的需求，提升了公共資源的配置效率。

3.解決公共資源配置短缺問題。據統計，以北京市2011年正式實施“搖號”政策為分界點，2008—2010年四年時間，北京市機動車共增長194.5萬輛，自北京市實施“搖號”政策后，2011—2014年四年時間里北京市機動車數量共增長76.6萬量，占前四年增長的39.4%。可見，在北京市政府強制性的“搖號”政策下，北京市的機動車數量得到了顯著控制，下降幅度明顯。機動車數量的下降，毫無疑問地將緩解城市交通資源的供給壓力，政府通過強制性手段有效地抑制了公民需求，在解決道路交通資源短缺的問題上起到了立竿見影的效果。

（二）“搖號”政策在資源配置中的不足

1.“搖號”實則存在著不平等。所謂公共資源，是能夠保證一切公民無償使用的公共產品，它不能排除任何公民對其使用，尤其是不能排除弱勢群體的使用權。羅爾斯曾說：“社會和經濟的不平等只要其結果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來利益補償，就是正義的?！盵4]“搖號”政策看似公平公正，但是在執行的過程中它卻把一部分人排除在對公共交通的使用權之外。具體來說，北京市的“搖號”政策提出了對申請者的限制，按照規定，只有五類人可以申請，這樣排除了那些非京籍戶口，并且沒有正式工作，同時無法繳納社保和個人所得稅的個體購車的可能性。這一規定的出臺，將社會上的部分弱勢群體排除在了公共交通資源的使用范圍之外，從根本上違背了公共資源分配的平等性。

2.“棄號”導致資源的無效率配置。與“搖號”政策相伴而生的一個現象就是“棄號”現象，因為很多公民知道參與“搖號”是一件隨機性事件，當緊急需要購車的時候可能搖不到號，這就導致很多原本并不存在需求的公民也涌入到“搖號”的洪流之中。而另外一個原因則是參與“搖號”本身是一件零成本事件，參與者不用為此付費，這也吸引著很多公民積極參與“搖號”。正如Lew Yii Der所說：“在行為經濟中，沒有參與成本將會導致過度需求，一旦將免費項目的價格提到零以上，需求就會減少很多?！盵5]以上原因導致了“棄號”現象的廣泛存在，這就使得無機動車需求的公民擁有了購車權，而真正有購車需求的公民“搖”不到購車權，無法將公共資源配置到最需要的公民手中，這已經在很大程度上構成了資源的無效率配置。

3.降低公民對政府的期望。一直以來，無償地向社會提供公共物品被認為是政府的重要職能之一，也賦予了政府存在的必然性和合理性。公共資源本身具有稀缺性的特點導致政府的供給能力有限，當政府的供給能力和公共的需求水平產生矛盾的時候，政府就可能無法向社會提供足夠的公共資源滿足公民需求。盡管“搖號”政策的出臺原本是為了解決公共資源緊缺的問題，但不可避免地還是將很多有需要的公民排除在了公共資源的使用范圍之外，損害了公民的權益，使得政府在公民心中“公共物品的提供者”的形象大打折扣，從而降低了公民對政府的期望。

三、基于PEST探索北京市公共資源有效分配途徑

PEST是一種宏觀分析模型，即 Political（政治），Economic（經濟），Social（社會）and Technological（科技），這些是組織的外部環境，對組織進行決策和行為活動產生重大影響，PEST是一種系統的分析方法，目前被廣泛應用于企業的行為決策領域。當前政府部門在有限資源分配問題上遇到了巨大困難，遇到了前所未有的瓶頸。筆者認為，是時候打破單一視角，運用綜合性的視角，全面分析當前政府所面臨的外部環境，積極借鑒工商企業的分析方法，試圖探索公共部門公共資源分配的有效途徑。

（一）基于政治環境（Political）的對策建議

1.發揮政府主導作用，優化公共交通規則和使用。政府應該在負責的領域發揮應有的作用，將工作重心放在道路建設、舒緩交通擁堵、制定公共政策等方面，從而優化公共資源配置。比如說，可以將征收的擁堵費和機動車停車費用于道路建設和補貼公共交通，進行宏觀調控；大力發展公共交通，方便市民出行，減少機動車的購買需求；通過交通廣播引導分流，實時路況顯示等技術手段，實現調節和引導車輛分流，合理安排公共資源。

2.健全公共政策制定系統，完善公共政策制定。在任何國家和地區，公共資源都面臨著如何有效配置的問題，尤其是緊缺性的公共資源配置問題。將有限的公共資源公平、合理、有效地配置到最需要的公民手中需要制定全面的公共政策，單一的公共政策必定難以完成任務。因此長遠來看，單靠“搖號”政策難以實現公共資源有效配置，“搖號”政策自身帶有不可避免的缺陷與不足，需要制定其他公共政策彌補“搖號”政策的不足，同時制定相關政策配合“搖號”政策的實施，從而發揮整體效果。

（二）基于經濟環境（Economic）的對策建議

1.優化政府預算安排，完善政府預算制度。政府預算的功能，不僅能夠維系政府的正常運作，同時也能夠為人民提供經濟、社會、文化等方面的服務。政府預算可以在很大程度上體現國家分配公共資源的優先順序，也能反映出一定的經濟、社會問題。因此，在面臨短缺性的公共資源分配問題上，必須高度重視政府預算的作用，首先從頂層完善政府的預算制度，優化政府的預算安排，在必要的時候可以將政府預算適度地向公共交通資源傾斜，以此解決當前公共交通資源所面臨的緊張問題，最大程度上滿足公民對交通資源的需求。

2.根據地區經濟結構，合理分配公共資源。馬克思曾說：“經濟結構決定了統治和被統治者之間的關系，也就是生產條件的擁有者——資本家與被統治者之間的關系?！盵6]也就是說，當前一切的政治、經濟、文化活動都必須以當前的經濟結構作為根本，不能割裂經濟結構進行任何一種政治或行政活動。當前我國大城市的經濟結構主要以第三產業為主，第三產業吸引了大量的高知識、高學歷、非勞動密集型的從業者，這也就使得城市的人口驟增，隨之而來的是對城市公共交通資源需求的激增，造成了城市公共交通資源的供需失衡問題。因此，在配置公共交通資源的問題上也應當充分考慮到城市的經濟結構，適度增加城市公共資源的分配總量，緩解供需矛盾。

3.衡量城市化水平，優化公共資源配置。城市化水平又叫城市化率，是衡量城市化發展程度的數量指標，一般用一定地域內城市人口占總人口比率來表示。城市化水平高意味著該城市基礎設施建設較好，社會機會大，社會保障齊全等。這就吸引了眾多人口積極涌入到城市化水平較高的地區，由此帶來了一定的社會問題，如交通擁堵、垃圾污染等。因此，在研究如何更好、更合理地配置公共資源問題上，必須以當前的城市化水平為重要依據，在此基礎上區別對待城市化水平高低不同的城市，做出必要的政策傾斜。

（三）基于社會環境（Social）的對策建議

1.鼓勵人口遷出，緩解公共資源供需矛盾。造成大城市公共資源短缺的最重要原因之一就是龐大的人口基數，以及外來務工人員的激增。人口的增長必將提高公民對公共資源的消費需求，但公共資源是有限的，大城市政府提供公共資源的能力也是有限的，因此越來越多的學者開始研究通過將人口遷出來減少大城市的公共需求。但實施人口遷出并不易，大城市有著不可比擬的優越條件和吸引力，使得人們愿意在大城市尋求工作和發展的機會。因此，加快城鄉一體化就顯得格外重要，只有城鄉一體化水平提高了，一部分城市的人口才愿意遷往至與城市差異無幾的郊區或農村發展，大城市公共資源緊缺問題才能得到緩解。

2.轉變公民消費習慣，引導使用公共交通。城市公共交通是城市人民政府應提供的基本公共服務和重要民生工具，具有突出的公共屬性，也是政府優化資源配置的一種重要手段。城市道路的承載能力是有限的，面對年復一年機動車的持續升溫，政府積極鼓勵公民使用公共交通出行，能夠在很大程度上減少城市道路的壓力。同時，公民也應當積極轉變消費習慣，較少或者延遲購買私家車的計劃，盡可能地使用公共交通出行。公民消費習慣的轉變，將直接促使購車需求的減少，緩解公共資源供給與公民需求的矛盾。

（四）基于技術環境（Technological）的對策建議

1.結合城市生態環境，合理配置公共資源。隨著社會經濟的快速發展，我國很多大城市生態環境形勢日益嚴峻，如果不采取綜合有效的控制措施，高污染將破壞生態與環境的承載能力。黨的十七大報告中指出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式?！币虼耍趯Υ蟪鞘羞M行資源配置的時候，應以節約資源、保護環境、維持生態平衡為根本出發點，在此基礎上，通過全面的政策運用，政府發揮主導性的功能，優化大城市資源配置。

2.發展科學技術，開發新型資源。公共資源供給能力有限與公民需求增加之間的矛盾是當前我國面臨的巨大困難，面對有限的公共資源，如何最大限度上滿足公民需求則成為了各級政府首要解決的問題。而依靠科學技術，開發新型資源則成為了解決當前供需矛盾的一個明智之舉。比如，大城市通過開發新型的汽車能源，可以很大程度地減少汽車尾氣對空氣造成的污染，城市的相對承載力就會提高，進而適度地提高機動車的供給數量，這就可以在很大程度上緩解資源供給短缺的矛盾，維護公共利益。

四、結論

實現社會資源的公正分配是政府不可推卸的責任，也是政府必須要履行好的重要職能。而如何公平有效地配置公共資源，既能確保公正，又能兼顧效率，則需要我們不斷地改進和創新公共資源的配置手段。本文通過對當前所實施的“搖號”政策進行分析，肯定了“搖號”政策具有正當性，提高了公共資源的配置效率，解決了公共資源配置短缺的問題等優勢，也提出了其可能存在不公平、“棄號”政策導致資源無效率配置、降低公民對政府的期待等不足。通過對“搖號”政策的優劣分析，筆者意識到優化公共資源配置，單純靠“搖號”政策實則難以解決，必須從多方面研究探索公共資源有效配置的途徑。

參考文獻：

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[2] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海：上海譯文出版社，2012：36.

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[責任編輯 劉兆峰]