比較視域下社會(huì)服務(wù)的發(fā)展路徑

高軼男

摘 要：由于社會(huì)背景、政治經(jīng)濟(jì)體制、文化傳統(tǒng)的不同，中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)也呈現(xiàn)不同的方式。通過(guò)對(duì)中西方社會(huì)服務(wù)概念的梳理，比較供給主體、供給方式及其管理體制，深入探索中國(guó)社會(huì)服務(wù)發(fā)展的不足與缺陷，進(jìn)而探索適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)服務(wù)改革路徑。

關(guān)鍵詞：比較分析；社會(huì)服務(wù)；概念界定；購(gòu)買服務(wù)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）21-0129-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，社會(huì)服務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位也日益上升。因此，大力推動(dòng)社會(huì)服務(wù)的發(fā)展，有利于增強(qiáng)我國(guó)的綜合國(guó)力，緩解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。21世紀(jì)以來(lái)，盡管社會(huì)事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但就總體來(lái)講，仍存在社會(huì)服務(wù)范圍較小、社會(huì)服務(wù)供給力不足和服務(wù)供給效率不高等問(wèn)題，所以社會(huì)服務(wù)供給體系有待進(jìn)一步改革與發(fā)展。因此，探索一條符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)服務(wù)發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，讓全民享受社會(huì)服務(wù)的成果，可謂是意義重大。本文通過(guò)對(duì)中西方社會(huì)服務(wù)文獻(xiàn)的梳理，首先從概念上來(lái)探討中西方社會(huì)服務(wù)的異同。

一、關(guān)于社會(huì)服務(wù)的概念綜述

社會(huì)服務(wù)是現(xiàn)代化的產(chǎn)物，現(xiàn)代化的不斷發(fā)展同時(shí)也產(chǎn)生了許多的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)服務(wù)為化解社會(huì)矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。資本主義確立初期，社會(huì)問(wèn)題較為突出，社會(huì)秩序也會(huì)受到影響，由此孕育了社會(huì)服務(wù)的產(chǎn)生。社會(huì)服務(wù)產(chǎn)生初期，只是為了保障經(jīng)濟(jì)困難群體的最基本生活，提供簡(jiǎn)單的衣食物品。隨著社會(huì)服務(wù)繼續(xù)發(fā)展，西方各國(guó)也在不斷探索建設(shè)社會(huì)服務(wù)體系，不斷滿足公民的生活需求；發(fā)展至今西方已形成較為完善的社會(huì)服務(wù)體系，不僅是老年人、殘疾人、婦女和兒童，而是基本上覆蓋了全體公民，社會(huì)服務(wù)成為社會(huì)福利體系中的重要部分。

在知網(wǎng)檢索的文獻(xiàn)中，學(xué)術(shù)界對(duì)“社會(huì)服務(wù)”的定義也沒(méi)有形成共識(shí)，大概有70個(gè)多種，但概念都體現(xiàn)解決社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)公平核心觀點(diǎn)。“社會(huì)服務(wù)”作為一個(gè)正式的學(xué)術(shù)概念，由蒂特馬斯（Richard Titmuss）在1951年首次提出，他將社會(huì)服務(wù)定義為：“通過(guò)將創(chuàng)造國(guó)民收入的一部分分配給值得同情和救濟(jì)的另一部分人而進(jìn)行的對(duì)普遍福利有貢獻(xiàn)的一系列集體的干預(yù)行動(dòng)。”[1]其他學(xué)者的定義大致從兩方面闡釋社會(huì)服務(wù)的：一是社會(huì)公益性、志愿性的，都是指對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶，包括志愿服務(wù)、福利服務(wù)等，其中既包括個(gè)人自愿幫助他人的無(wú)償行為，同時(shí)也包括政府等公共組織提供的一些社會(huì)性的服務(wù)。二是社會(huì)福利國(guó)家將社會(huì)服務(wù)作為單獨(dú)的一部分，這種服務(wù)是依據(jù)不同年齡層次、不同群體提供的如流浪人口、老年人、殘疾人等專項(xiàng)性的社會(huì)服務(wù)。

相交于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的現(xiàn)代化起步較晚，因此社會(huì)服務(wù)的發(fā)展也相對(duì)滯后，服務(wù)體系仍有待改進(jìn)完善。但自改革開(kāi)放以來(lái)，也取得了很大的發(fā)展，通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)對(duì)于社會(huì)服務(wù)的定義仍沒(méi)有一個(gè)定論。鄭杭生教授將社會(huì)服務(wù)分為廣義和狹義兩種。狹義的包括政府提供的公共服務(wù)、社會(huì)組織提供的公益性服務(wù)、市場(chǎng)組織提供的私人服務(wù)等。由此可見(jiàn)，鄭杭生的定義基本包括了西方學(xué)者對(duì)于社會(huì)服務(wù)的定義。王思斌教授指出，社會(huì)服務(wù)是一種社會(huì)福利服務(wù)，是由政府和社會(huì)力量向民眾特別困難的群體提供福利及過(guò)程。其中，大尺度惠普的福利服務(wù)就是公共服務(wù)，向所有人開(kāi)放，而小范圍的福利服務(wù)面向困難群眾，有排他性[2]。另外，其他學(xué)者也對(duì)社會(huì)服務(wù)進(jìn)行了界定，例如蔡漢賢強(qiáng)調(diào)的個(gè)人家庭與團(tuán)體的互動(dòng)，張金花、王新明的便民服務(wù)，孫炳耀強(qiáng)調(diào)的私人性服務(wù)。總之，學(xué)界對(duì)于社會(huì)服務(wù)的定義都是圍繞基本的公共服務(wù)與專項(xiàng)服務(wù)這兩部分展開(kāi)的，與西方學(xué)者的定義多有交叉，但由于中國(guó)國(guó)情的限制，仍然政府主導(dǎo)社會(huì)。所以，社會(huì)服務(wù)與公共服務(wù)重合的地方較多。

二、中西方社會(huì)服務(wù)的比較

（一）社會(huì)服務(wù)的供給主體比較

最初，西方社會(huì)服務(wù)政府作為基本的供給主體取代了家庭、個(gè)人等社會(huì)保護(hù)機(jī)制。但到了20世紀(jì)70年代末，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)于社會(huì)服務(wù)的需求越來(lái)越高，政府作為唯一社會(huì)服務(wù)的主體地位受到質(zhì)疑，無(wú)法滿足更多的需求。所以，許多非政府主體，例如企業(yè)、社區(qū)主體、非營(yíng)利組織等在政府政策與資金扶持下參與社會(huì)服務(wù)供給，所以政府不再是社會(huì)服務(wù)的唯一供給主體，企業(yè)、非營(yíng)利部門、社區(qū)等非政府組織也作為供給主體參與進(jìn)來(lái)，與政府共同治理，共同發(fā)展。改變了原來(lái)的單一供給模式，形成多方合作的供給模式，同時(shí)提高了服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。另外，多元供給的社會(huì)服務(wù)模式也使得政府轉(zhuǎn)變了觀念，充分地與非政府組織互動(dòng)。

相較西方的發(fā)達(dá)社會(huì)，我國(guó)的社會(huì)服務(wù)起步晚。而且在改革開(kāi)放前，政府一直是社會(huì)服務(wù)的供給主體，政府部門包攬了社會(huì)服務(wù)的所有事宜，承擔(dān)著重大責(zé)任，而社會(huì)組織、社區(qū)、企業(yè)等參與的社會(huì)服務(wù)比較少。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)大眾對(duì)于社會(huì)服務(wù)的要求提高，政府不可能解決所有問(wèn)題，在“市場(chǎng)失靈”之外，政府也可能會(huì)政策失效、供給率低、腐敗等問(wèn)題。單一的以政府為主體的社會(huì)服務(wù)模式已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。隨著人們對(duì)社會(huì)服務(wù)要求的日益多元化，社會(huì)服務(wù)主體供給多元化也成為一種趨勢(shì)，政府應(yīng)理清自己的職責(zé)并適度放手，讓社會(huì)承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。

（二）社會(huì)服務(wù)的供給方式比較

20世紀(jì)60年代西方的福利國(guó)家的福利制度已經(jīng)相當(dāng)完善，其社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)已經(jīng)覆蓋全命領(lǐng)域。但到了20世紀(jì)80年代，政府在社會(huì)服務(wù)方面的開(kāi)支加大，服務(wù)效率也變得低下，西方國(guó)家紛紛進(jìn)行了改革，形成了國(guó)家、集體與個(gè)人共同承擔(dān)的福利政策，政府購(gòu)買服務(wù)也漸漸發(fā)展起來(lái)。經(jīng)過(guò)改革，政府逐漸與其他社會(huì)組織形成合作關(guān)系，社會(huì)組織同時(shí)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，為政府與民眾之間建立起良好的溝通協(xié)商機(jī)制，同時(shí)降低了社會(huì)運(yùn)行的成本，也提高了社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。國(guó)外的政府購(gòu)買服務(wù)依據(jù)社會(huì)組織與政府是否有依賴關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系大致可分為四類：依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。西方的購(gòu)買服務(wù)從傳統(tǒng)的政府?dāng)U展到非營(yíng)利組織的公共部門甚至是個(gè)人，形成了包括政府在內(nèi)的多元主體供給方式。

與西方國(guó)家不同，由于中國(guó)的社會(huì)服務(wù)起步比較晚，而且我們一直處在強(qiáng)政府弱社會(huì)的狀態(tài)，社會(huì)服務(wù)基本屬于政府撥款。從新中國(guó)成立一直到改革開(kāi)放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)一直是單位制服務(wù)，政府就是公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者，在國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定下進(jìn)行。改革開(kāi)放之后，不斷探索建立社會(huì)管理體制，將社會(huì)服務(wù)作為公共服務(wù)之一，但是事業(yè)單位仍然隸屬于政府，依賴于政府。政府控制事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃，使事業(yè)單位不能夠積極、自主地發(fā)展，必須依賴政府，同時(shí)政府也沒(méi)有對(duì)事業(yè)單位提供的社會(huì)服務(wù)進(jìn)行審核。

（三）社會(huì)服務(wù)的管理體制比較

發(fā)達(dá)國(guó)家最初的管理體制也比較分散。如英國(guó)的社會(huì)服務(wù)分屬于不同的部門，沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，地方政府有很大的獨(dú)立性，服務(wù)結(jié)構(gòu)也較為松散，個(gè)人社會(huì)服務(wù)分別由公共服務(wù)部、兒童部、福利服務(wù)部負(fù)責(zé)。美國(guó)的社會(huì)服務(wù)模式更有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在聯(lián)邦政府成立健康和人類服務(wù)部，在州政府也成立類似機(jī)構(gòu)社會(huì)服務(wù)內(nèi)容與聯(lián)邦政府大體一致。在中國(guó)，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段：第八次會(huì)議首次將社會(huì)服務(wù)作為政府的任務(wù)寫入了政府報(bào)告中；第二階段提出民政部門要更好地為人民服務(wù)，將社會(huì)服務(wù)作為社會(huì)行政事務(wù)；第三階段十三次民政會(huì)議提出確立國(guó)家社會(huì)服務(wù)管理體制。

三、比較視域下中國(guó)社會(huì)服務(wù)的新路徑

經(jīng)比較我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)服務(wù)發(fā)展水平相對(duì)落后，只相當(dāng)于20世紀(jì)60年代時(shí)期西方國(guó)家的水平，落后其40—50年，基于這樣的現(xiàn)實(shí)情況，基本要從兩點(diǎn)入手：“一是大力推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，激發(fā)各種社會(huì)服務(wù)組織的迅速發(fā)展，使社會(huì)服務(wù)組織從有到多，從而成為社會(huì)服務(wù)提供的主體之一；二是通過(guò)大規(guī)模的事業(yè)單位的分類改革，使公益組織重新定位于公益服務(wù)，成為社會(huì)服務(wù)的主力軍。”[3]

（一）轉(zhuǎn)變政府的觀念：變控制為合作

長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的社會(huì)服務(wù)都是由政府的不同部門負(fù)責(zé)，政府幾乎壟斷公共權(quán)力，長(zhǎng)期的發(fā)展卻證明并不是管得越多發(fā)展得就越好。從現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需求出發(fā)，政府要轉(zhuǎn)變觀念，不再包攬所有公共事務(wù)，社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府不再干涉，鼓勵(lì)和促進(jìn)政府、社會(huì)、工作相輔相成、互相合作，改變政府原有的管理者心態(tài)，與其他公共機(jī)構(gòu)建立平等合作的新型關(guān)系。“讓政府從社會(huì)服務(wù)直接供給者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)供給的推動(dòng)者，整合與協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)各主體共同行動(dòng)。”[4]因此，政府要打破長(zhǎng)期的觀念，把之前的依附關(guān)系變?yōu)楹献麝P(guān)系，平等、公正地對(duì)待社會(huì)團(tuán)體組織，認(rèn)可社會(huì)團(tuán)體的地位。良性運(yùn)行的社會(huì)服務(wù)體制，需要不同主體的密切合作，政府既需要大力扶持社團(tuán)發(fā)展，也得加強(qiáng)對(duì)社團(tuán)的監(jiān)督管理，提供運(yùn)作效率，使政府與社團(tuán)成為良性合作伙伴。

（二）發(fā)展社會(huì)組織：變單一為多元

政府撥款的單一社會(huì)服務(wù)模式，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，一般多是服務(wù)效率低下，要改變單一的政府主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)體系，就應(yīng)該不斷發(fā)展壯大社會(huì)組織力量，擴(kuò)大建設(shè)社會(huì)組織隊(duì)伍。因?yàn)樯鐣?huì)組織是延續(xù)政府職能的主要載體，也能夠?yàn)槿嗣袢罕娤硎芊?wù)提供平臺(tái)，所以政府為主體，社會(huì)各界組織共同參與的社會(huì)服務(wù)體系有利于推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，擴(kuò)大非營(yíng)利性組織隊(duì)伍，大力支持其發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)組織成為社會(huì)組織的重要組成部分，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織在政府與公眾之間搭建橋梁，公眾享有社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了與政府的良性互動(dòng)。另外，完善的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制也是必不可少，監(jiān)督和評(píng)估社會(huì)組織的業(yè)績(jī)，爭(zhēng)取高效服務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)換供給方式：從管理到服務(wù)

中國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這要求轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展，依照經(jīng)驗(yàn)來(lái)看建設(shè)服務(wù)型政府是市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的必然走向，這需要政府轉(zhuǎn)變供給方式，合理地利用公共資源，向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，提高服務(wù)水平。政府應(yīng)放寬準(zhǔn)入門檻，通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式或者是委托來(lái)購(gòu)買服務(wù)，以合同的方式要求中標(biāo)的社會(huì)組織提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。中標(biāo)機(jī)構(gòu)按照合同規(guī)定提供服務(wù)。同時(shí)，發(fā)揮集體決策、專家評(píng)審、績(jī)效考評(píng)、居民測(cè)評(píng)等監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的作用，確保政府購(gòu)買的服務(wù)質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉，并且嚴(yán)格按政府采購(gòu)法規(guī)、政策的規(guī)定，實(shí)行集中采購(gòu)，保證服務(wù)對(duì)象的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)[5]。

四、結(jié)語(yǔ)

在學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)的西方國(guó)家完善的社會(huì)服務(wù)體系的同時(shí)，我們也不能拋開(kāi)中國(guó)當(dāng)前國(guó)情，完全照抄照搬西方的模式，要根據(jù)實(shí)際情況探索適合我國(guó)發(fā)展的社會(huì)服務(wù)道路。既要考慮轉(zhuǎn)變思想觀念，同時(shí)也有實(shí)際問(wèn)題。政府轉(zhuǎn)變觀念的前提下，重視事業(yè)單位改革，同時(shí)培育壯大社會(huì)組織，與社會(huì)組織建立良好合作伙伴關(guān)系。另外，不斷發(fā)展供給模式，政府向公益事業(yè)單位購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。排除不利于社會(huì)組織發(fā)展限制性條件，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展、壯大和能力提升，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)服務(wù)路徑的優(yōu)化和發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 崔正，等.政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系研究[J].中國(guó)行政管理，2012，（8）.

[5] 林閩鋼.現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2012.

[責(zé)任編輯 劉兆峰]