我國社會保障制度的挑戰與發展方向

萬騰

摘 要：我國經濟發展已進入新常態，社會保障制度建設總體形勢良好，但也面臨著嚴峻的困難和挑戰，如供需失衡、城鄉差別、供給主體單一、立法滯后等。深化改革，加強制度建設，建立健全完備的社會保障體系，有利于人的自由全面發展、增強經濟發展內驅力和經濟社會可持續發展能力，也是民族永續發展的保障。

關鍵詞：社會保障；發展方向；社保制度

中圖分類號：D57 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0080-02

我國經濟發展經過高速增長期，目前已進入新常態，經濟社會的可持續發展成為重要議題，社會保障制度將成為我國制度建設的重中之重。

一、社會保障制度建設的必要性

第一，我國各類社會矛盾仍然存在，甚至有激化的可能。如近兩年頻頻發生的醫患糾紛、兒科醫生極度匱乏等問題，對醫療體制改革提出了挑戰。社會保障制度是政府轉移支付的重要方式，機制完備、運行良好、具有可持續性的社會保障體系關系到社會穩定與國家的長治久安。“凡是不重視社會保障或者社會保障制度殘缺的國家，通常也是社會矛盾相對尖銳、社會排斥與社會對抗相對嚴重的國家。”作為羅斯福新政重要內容的社會保障制度，對國家的長治久安起到了重要作用。

第二，社會保障歸根結底是人的問題。人的發展不僅是生產力進步與經濟社會發展的源動力與衡量尺度，也是共產主義理想追求的終極要義。

第三，市場經濟導致的分配不公等問題成為影響我國國民幸福感的重大隱患，任由其發展會導致“制度不自信”，也會為新自由主義等社會思潮提供可乘之機。此外，在發展中國家，消除貧困始終是政府面臨的最主要挑戰。我國已進入全面建成小康社會的攻堅期，解決貧困問題是關鍵，社會保障制度的完善和良好運行對于減輕貧困、增進國民福利、促進社會公平意義重大，有利于全民共享。

第四，經濟全球化進程不可逆轉。隨著大數據時代到來，我國經濟發展已進入新常態。國際國內背景發生著深刻的變化，機遇眾多，挑戰也不少。勞資關系的變化、內驅型經濟發展戰略、經濟增速放緩、人口老齡化加速、國民安全預期增加、制度缺乏公信力等因素都對社會保障提出了更高的要求。如新農保出臺伊始，參保積極性不高，對政策仍有懷疑；醫改也遭遇諸多質疑。

二、我國社會保障制度面臨的挑戰

近年來，我國民生建設加速推進，社會保障制度建設成效斐然，制度設計更加科學合理，投入資金增加、保障水平提高、覆蓋人群增多，管理體制也逐步規范和健全。但仍應清醒地認識到我國社會保障制度建設現階段仍然存在的問題——供需失衡、社會保障的城鄉二元結構、社會保障供給主體單一、公平效率的權衡以及立法相對滯后等。

（一）供需失衡

近年來，我國社會保障供需失衡的矛盾日漸突出。其一，在社會保障領域，政府力量長期獨占鰲頭，社會資源和市場力量未充分調動，供給主體單一；其二，經濟發展取得可喜成就，人民的物質文化需求也在日益增長，我國社會保障的供需矛盾也一直伴隨著我國社會主義初級階段現代化建設事業的進程，總量不足也是一個經常性問題。此外，人口老齡化大大增加了我國的社會保障需求。“人口學家預測，2010年至2040年將是中國人口老齡化速度最快的時期，65歲及以上人口占總人口的比重在2040年將達到22%，2055年達到25%，此后將在24%—26%之間徘徊。”未來需求仍將持續增加，而我國社會保障供給主體單一、資金不足，將導致社會保障的供需矛盾。

（二）城鄉二元結構

我國的城鄉二元經濟導致了社會保障的城鄉二元結構，在相當長的一段時間內，我國社會保障的發展離不開城鄉二元結構這一大框架和背景。工業化、城鎮化和現代化進程加速帶來的人口流動加快給社會保障制度的整合和發展帶來的新的難題。勞動力從農村遷移到城市，面臨著社會保障關系的遷移與失業、醫療、養老、子女教育等各類風險和壓力。“共享”的發展理念揭示了我國經濟社會發展的出發點和落腳點，國家應為其提供公平的社會保護機制，確保農村勞動力遷入城市后在創造城市文明的過程中也能充分享有城市文明。

（三）公平效率權衡

我國的人口呈現出人口基數大、農村人口多、人口老齡化嚴重的特征，龐大的人口基數使得社會保障全面覆蓋成為難題，農村人口多使得社會保障的城鄉二元結構成為關注的焦點，人口老齡化時代的來臨給我國的發展帶來了嚴峻的挑戰。日本、歐洲等地區也面臨著嚴重的人口老齡化問題，經濟發展缺乏活力，歐洲國家甚至出現人口負增長，極大地損傷了經濟發展效率，甚至影響文明的永續發展。究其原因，高福利制度難辭其咎。因此，形成一套既能注重公平，又能最大限度保障效率、有效支撐經濟社會可持續發展的社會保障體系尤為關鍵。

（四）立法滯后，缺乏法律保障

我國的相關法律尚不健全，社會保障缺乏有效的法律約束和保障，大多數行政法規與相關政策替代，未上升到法律層面的各類規章、政策，易受各種主觀因素影響，具有較大波動性，不利于社會保障制度的平穩運行。缺乏法律保障有礙其權威性和實效性。另一方面，社會保障的市場化與責任分擔是改革方向，如何以法律規范保障這一市場化進程成為亟待解決的問題。百度競價上榜與莆田系醫院的出現暴露出了政府監管缺位和法制不健全的問題。因此，要以健全的法律體系保障其權威性和規范性。

（五）重物質支撐，輕人文關懷

社會保障制度應以人為尺度，重視人文關懷與精神給養。以養老保障為例，養老問題現已成為世界性難題，各國不斷出臺措施、加大財力投入以應對人口老齡化、保障老年人晚年生活質量。但國家層面和個人層面都出現了重物質支撐，輕人文關懷的問題。從國家層面來看，養老問題日益成為牽涉面最廣且亟待解決的問題。盡管財政投入增加且調動社會資源發展養老服務業，但準備仍不充分，未形成專業化的人才隊伍，也未形成更具人文關懷的服務體系，老人大多不愿進入養老院，養老院成為“困老院”；現今的制度安排也未涉及對老年人的人文關懷與精神保障。從個人層面來看，未將政府責任與個人責任有機統一，“泛福利化”的思想仍然存在，子女贍養老人也多存在物質豐沃、情感投入缺乏的問題。養老并不是單純的經濟問題，一味強調制度和技術層面，易導致人情冷漠與社會僵硬，不利和諧社會的構建。實現老有所依，依靠的不僅是國家和政府，更有家人；依靠的不僅是制度和物質，更有人文關懷。

三、我國社會保障制度建設的發展方向

社會保障制度建設是一項長期系統過程，隨著時代的發展和具體國情的變化，應當不斷調整、更新和創新。在此過程中，應當秉持科學的理念，增強制度設計的科學性，形成目標明確、成果共享、市場高度參與的社會保障體系。

（一）樹立科學觀念，明確制度取向

必須樹立科學的觀念，明確制度取向。市場經濟追求效率，各類資源流入利潤高效益好的地區和行業，導致城鄉差距、地區差異、人際差別以及生態破壞等問題；社會保障可以看作公平的同義語，在強調公平的同時，也應關注效率。經濟高速增長時期，強制性的財富再分配有損經濟效率，也易造成政府財政困境以及國家競爭力的降低。譬如，我國社會主義建設探索時期強調絕對平均的體制導致經濟效率低下；北歐高福利國家政府長期財政緊張，經濟缺乏活力。因此，高福利的社會保障制度并非理想的模式，即使再富裕的國家，也應對福利國家的角色保持警惕，避免成為分配性國家。

（二）破除二元結構，實現利益共享

城鎮化進程的加速要求加快城鄉社會保障制度的整合。近年來，我國城鄉社會保障制度改革總體上都有所推進，但城鄉差別依然明顯，根源在于城鄉二元經濟結構。因此，要解決社會保障的城鄉差別，就要從根本上破除城鄉二元經濟結構，尤其針對邊遠山區、少數民族地區，應有針對性地加強幫扶力度。此外，由于短期內這種差別無法得到有效逆轉，一定時期內仍將以實行多元化的社會保障制度作為向城鄉一體化制度安排的過渡。但城鄉一體化并不等于完全同質同量，各個地區之間、城市與鄉村之間、各個鄉村之間在經濟發展、風俗習慣等具體情況上有諸多差異，應當是有差別基礎上的城鄉統一，逐步實現發展成果共享。

（三）加強立法，推進社會保障市場化進程

政府施政是一個多目標系統，財政資源有限和公共財政壓力是政府面臨的一大困境，政府主導不等于政府包辦。由于信息不對稱，政策的實施過程和結果帶有不確定性，加之也會出現諸如權力尋租等政府失靈現象，因此，調動社會資源、實現供給主體多元化能彌補政府力量不足，更好地推進社會保障制度建設。問題在于如何調動社會資源、如何保證政府和市場充分發揮其各自的機能。

首先，調動社會資源仍應堅持政府主導，責任分擔并不等于“責任交付”，要避免滑入市場代替政府的極端，出現政府缺位。其次，多主體參與對政府監管提出了更高要求，設置嚴格的準入制度，加強監管，支持市場機能。再次，市場參與不能僅以自身利益極大化為導向，應更多地強調社會責任，政府可以稅收支出等方式作適當補償。最后，合理而充分地利用市場離不開法律的監督和保障。應立足時代和具體國情的變化，加強立法工作，確保社會保障工作法制化。

（四）增強制度公信力，重視人文關懷

2013年，國務院出臺加快養老服務業的重要文件，延遲退休年齡等思路也相繼問世。然而民眾和輿論紛紛質疑，這反映出民眾對制度和政策的不信任，制度缺乏公信力。一方面，應當加大政策的宣傳和解釋力度，掌握輿論主動權，保證公眾不曲解、不過度解讀相關政策；另一方面，政策應當體現人文尺度，重視精神慰藉，讓民眾切實體會到“一切為了人民更有尊嚴的生存與發展”的理念。

（五）借鑒有益經驗，規避風險

隨著信息技術的發展和經濟全球化的不斷推進，各國之間的交流和聯系也不斷擴展，不同社會制度和意識形態的國家間模式和體制的比較分析和經驗借鑒也成為研究方向，并且影響甚廣。北歐國家“從搖籃到墳墓”的福利制度符合公平正義的倫理原則，國民幸福感強，但也出現了諸如人口老齡化嚴重、人口出生率低等問題。維持人口穩定和一個社會正常運轉的人口出生率為2.1，北歐國家人口出生率長期低于這一警戒線，導致其社會發展的不可持續性。歐洲人口減少與這種福利制度密切相關。恩格斯曾指出，“一定歷史時代和一定地區內的人們生活于其下的社會制度，受著兩種生產的制約。”這兩種生產分別是生活資料的生產和人類自身的生產。因此，我們在借鑒和向往北歐高福利制度的同時，應將價值層面與具體操作層面加以區分，避免發展陷入被動。

科學合理、思路清晰的社會保障制度能夠增強國民安全感，有利于增強經濟發展內驅力和可持續性，應當秉持科學的理念，以人為本，全力推進。

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