對煤炭企業稅費負擔現狀及對策的幾點思考

周增明

摘要：我國作為世界上的煤炭生產大國，煤炭企業數量也是各國最多的，但是由于煤炭資源本身是不可再生的自然資源并且在開采過程中會對地表地貌等生態環境造成不同程度的破壞和污染，因此煤炭企業發展受到種種限制，主要體現在稅收政策上。較高的稅負和繁多的稅費項目令目前的煤炭企業發展舉步維艱，煤炭產業可持續發展之路受到限制。文章就煤炭企業的稅收問題進行分析并提出了相應對策和建議。

關鍵詞：煤炭企業；稅收稅費；對策研究

我國是能源大國，其中煤炭資源總量位居世界前列，煤炭能源供給也成為我國重要的來源方式，消費占比達到60%以上，可見煤炭能源企業的發展對于國民社會的重要推動作用。然而不容忽視的一點就是煤炭企業對于環境的破壞與污染，這是同社會的綠色可持續發展理念是相違背的。2012年前的十年，作為煤炭企業發展的黃金十年，煤炭價格一路攀升，刺激著各地煤炭企業提高產能、擴大規模、盲目擴張。同時，各地地方政府為了增加財政收入，鼓勵發展煤炭產業，并且想法設法巧立涉煤收費項目，當時由于煤炭屬于暴利行業，對于這些較多的稅費項目和高額的稅收負擔基本能夠承受。但是，從2013年開始，由于煤炭產能過剩，煤炭價格一路下滑，煤炭企業的發展舉步維艱，特別是高額的涉煤稅費負擔已成為煤炭企業的沉重包袱，所以，煤炭企業稅收政策制度變革已迫在眉睫，只有通過稅收制度變革才切實減輕煤炭企業稅收負擔才能夠保證煤炭企業的良性可持續發展，才能夠確保社會經濟的可持續發展。

一、關于煤炭企業稅費征收項目

當前我國的煤炭企業稅收費用主要是伴隨著煤炭企業的興起而隨之逐步產生的，自從1994年我國開展稅費制度改革之后，針對于煤炭行業的各項費用顯著提高，征收的項目也是繁雜多樣。同其他行業相比，煤炭企業的稅費可以說是居高不下，煤炭企業發展過程中步履維艱，其中高稅收就是原因之一。目前煤炭企業對涉煤稅費負擔較重問題反映強烈。據統計，各種涉煤稅費一般占企業營業收入的20～35%，個別地區甚至更高。就煤炭企業涉及的稅費項目而言，多達30多種，主要包含了如下幾方面：

（一）稅金方面

主要有增值稅、企業所得稅、營業稅、資源稅、城建稅、房產稅、土地使用稅、個人所得稅、耕地占用稅、契稅、印花稅、車輛購置稅、車船使用稅等。

（二）基金收費方面

主要有教育費附加、地方教育費附加、水利建設基金、水資源費、水土流失補償費、水土流失防治費、水土保持補償費、排污費、轉產發展基金、環境恢復治理保證金、采礦權價款、探礦權價款、采礦權使用費、河道管理費、鐵路建設基金、殘疾人就業保障金、森林植被補償費以及土地恢復費用等。

二、當前煤炭企業稅費負擔重的原因分析

（一）增值稅稅率較高

煤炭企業是典型的能源型企業，主要依賴不可再生的煤炭資源，2009年之前煤炭企業增值稅稅率為13%，但是其進項稅的抵扣明顯少且存在著稅基不科學的現象，這樣就直接導致煤炭企業的每年稅率明顯增高，稅務負擔明顯加重。2009年之后，我國實行增值稅改革，由生產型增值稅改為消費型增值稅，對于企業購入的固定資產進項稅納入抵扣范圍，但是對于煤炭企業而言其增值稅的稅率卻由原來的13%提高到了17%，增長了4個百分點，增加的購入固定資產抵扣的進項稅遠遠彌補不了因稅率提高而增加的銷項稅，所以煤炭企業增值稅負擔不降反升，負擔加重。據統計，大部分煤炭企業增值稅稅負達到13%以上，同其他行業特別是制造業相比，煤炭企業的增值稅稅負明顯偏高，存在著一定的不合理性。

（二）進項稅可抵扣的項目少

目前，煤炭企業成本費用項目中，可抵扣進項稅的項目主要有材料費、電費、設備維修費等，能抵扣進項稅的成本項目占完全成本不足30%，進項稅不到收入的4%。對于煤炭企業特殊的且占成本比重較大的人工費、采礦權價款、采礦權使用費、征地搬遷補償費、棄置費、復墾費及財務費用等不能抵扣進項稅，造成煤炭企業進項稅抵扣率遠低于一般制造行業。

（三）資源稅稅率高

自2014年12月1日起，國家將煤炭資源稅由按量計征改為從價計征，盡管取消了涉煤的礦產資源補償費、煤炭價格調節基金、可持續發展基金，但將資源稅稅率制定權下放給各省級財稅部門，這樣給個別省區為增加財政收入，制定了較高的稅率提供了便利。目前，煤炭資源稅稅率較高的省區有內蒙古（9%）、山西省（8%）、寧夏自治區（6.5%）和陜西省（6%），對于這些省區的煤炭企業，改革后繳納的資源稅稅負高于之前繳納的從量計征資源稅、煤炭價格調節基金、可持續發展基金之和，與國家當初資源稅改革不增加企業稅負的初衷相背離。

（四）重復性稅費項目征收

對于煤炭資源方面的稅費征收是其中之一，主要包括了資源稅、采礦權價款、探礦權價款、采礦權使用費，種類繁多并且存在著明顯的重復征收特征。此外，水土資源方面，需要交納土地使用稅、耕地占用稅、水資源費、水資源補償費、水土流失防治費、水土保持補償費、河道維護管理費等，其性質用途基本相同，存在著重復性征收的特點。同時，因煤炭采掘業的特殊性，在開采過程中，會導致地表地面的土地塌陷，所以要在采前對地面的住戶進行搬遷，對其房屋、耕地及林草地依據當地政府出臺的價值和標準進行相應補償，此外還要對于復墾形式進行費用補償，重復性征收顯而易見。上述重復性稅費使得企業不堪重負。

（五）地方稅費征收項目繁雜

除了重復性的稅費征收，地方政府針對于煤炭企業也制定出了種類繁雜的收費項目，存在著高標準和多種類的特點，進一步增大了煤炭企業的壓力。地方性費用征收項目主要包括如下內容：① 環境恢復治理保證金；②河道工程維護管理費；③水土保持補償費：其費用的征收標準為噸煤2～5元；④水利建設基金，其費用的征收標準為銷售收入×0.6-1‰；⑤地方教育費附加；⑥殘疾人就業保障金；⑦排污費；⑧環境檢測費；⑨水資源費；⑩綠化費等。此外還有衛生評價費和采礦權使用費以及種類繁多的檢驗、檢測費用等等。

三、關于煤炭企業稅收費用政策的對策分析

（一）適當降低增值稅稅率

就當前而言，煤炭企業的增值稅平均稅負要明顯高于其他行業，并且我國的煤炭企業稅率同國外主要產煤國家相比也是出于一個相對較高的水平的。通過橫向縱向對比，我國煤炭企業的增值稅稅負都要高于國內其他行業或國外主要產煤國家煤炭增值稅稅負，這樣不僅違背了適度與公平公正的原則，同時也不利于整個社會經濟的可持續發展，對此政府相關部門應當出臺相關的政策法規，特別是關于煤炭企業的合理稅收的文件，保證稅收項目與稅率的科學合理，為煤炭企業減負減壓，保證其良性運作與健康發展。就當下的經濟發展總形勢而言，世界經濟發展呈現出下滑趨勢，煤炭等重工業受到了巨大的沖擊，發展受到國內外整體經濟大環境的影響，市場呈現出低迷趨勢，具體表現在持續低落的煤炭價格上，企業經營正面臨著寒冬，正因為如此，建議相關部門認真研究將煤炭增值稅稅率由目前的17%降到2009年前的13%，確保煤炭企業安然度過當前經濟寒冬。

（二）擴大煤炭企業增值稅抵扣范圍

由于政策規定“礦井”、“巷道”屬于固定資產中的構筑物不動產類，在實際執行中，各地稅務機關與企業存在分歧，稅務機關認為“礦井”、“巷道”的支出屬于非增值稅應稅項目，不允許企業抵扣進項稅，企業認為煤礦采區中的輔運、回順及通風等巷道屬于生產性巷道，一般在2～6個月內因采煤塌陷而不復存在，其所發生的費用會計上一般做費用化處理，不形成固定資產，所以應該允許抵扣進項稅。

此外，因煤炭企業的采礦權價款、采礦權使用費、征地搬遷補償費、棄置費、復墾費及財務費用等不能取得進項稅發票而不能抵扣進項稅，建議將此部分費用比照從農業生產者手中購買農產品，不能取得進項稅發票，但允許計算抵扣。

（三）整合現存稅收種類

就煤炭企業的稅收而言存在著稅費征收標準偏高的顯著特征，此外稅收種類項目繁雜也是十分普遍的，繁雜的稅收項目加上偏高的稅率使得煤炭企業的發展步履維艱。高賦稅必然不利于煤炭企業的長遠發展，為促進煤炭企業的可持續發展，國家首先要對于重復繁雜的稅收項目進行整頓，實現稅收的規范化與科學化。一方面對于煤炭行業稅收進行全面分析，從而進行分門別類調整，同時對于那些重復的稅收項目予以剔除，對于類似的稅收項目進行合并處理。例如，將涉及資源類的資源稅、采礦權價款、探礦權價款及采礦權使用費統一合并為資源稅，將涉及水土資源方面土地使用稅、耕地占用稅、水資源費、水資源補償費、水土流失防治費、水土保持補償費、河道維護管理費等合并，統一征收土地使用稅和水資源稅。

（四）擴大土地使用稅、耕地占用稅免稅范圍或降低征收標準

據了解，目前對煤炭企業采空區征收耕地占用稅的省份有山東省、陜西省、內蒙古自治區、新疆等省區，內蒙古同時對煤炭企業采空區征收土地使用稅。這些省區征收耕地占用稅的依據：一是《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第十三條“納稅人臨時占用耕地，應當依照本條例的規定繳納耕地占用稅。納稅人在批準臨時占用耕地的期限內恢復所占用耕地原狀的，全額退還已經繳納的耕地占用稅”。二是《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》第二十三條“因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的，比照條例第十三條規定的臨時占用耕地的情況，由造成損毀的單位或者個人繳納耕地占用稅。超過2年未恢復耕地原狀的，已征稅款不予退還。”

現行耕地占用稅暫行條例是2008年頒布，在實際執行過程中難以操作。一是采空區、塌陷區，損壞區面積如何確定；二是耕地林地的鑒定標準不明確，采區內的地形地貌較復雜，耕地、林地、草地、溝壑地和沙地都存在，無法詳細統計測量，目前，部分省區將采區范圍土地全部按耕地和林草地征稅，與實際情況相差甚遠；三是沒有恢復治理的驗收標準；四是條例規定的2年恢復治理期限無法鑒定，以及期限太短不切合實際。

建議國家盡快修改耕地占用稅暫行條例，明確對煤炭企業采空區占地免征土地使用稅、耕地占用稅或降低征收標準，全國統一標準，不要給地方政府肆意提高征收標準留有借口。

（五）拓寬個人所得稅的抵扣范圍

煤炭的開采不同于其他礦藏，具有明顯的特殊性，屬于典型的高危行業，煤炭工人不僅勞動強度大而且安全風險系數明顯高于其他行業，但是工資及福利待遇卻不高，這就存在著一定的不對等性。過多頻繁的稅收更使得工人各項福利待遇難以提升，針對于此可以將煤炭工人特別是那些從事具有高風險系數的井下曠工的福利津貼等在稅前進行扣除，充分保障工薪階層的基本權益。

（六）優化并規范地方性稅務征收

由于當前地方政府對于煤炭企業的稅收費用征收呈現出種類繁多、征收額度較大的現狀，對于煤炭企業的發展是極為不利的，針對于此可以將煤炭企業中所涉及到的稅收項目種類以及金額進行整頓規范，對于其中存在的不合理稅務征收項目進行整頓剔除，對于數額征收龐大或其他不科學的稅收項目進行規范，主要可以通過減免或是直接取消的方式進行，特別是對于那些重復性的稅務征收更要嚴加整頓，建議可以通過稅費合并的方式開展，實現同類型稅費的一次性征收，最終實現煤炭企業稅務征收政策的進一步優化，使其一方面不僅有助于煤炭企業自身的長遠發展，同時對于社會的可持續發展也將起到積極的推動作用。

（七）允許煤炭企業職工宿舍、公寓等相關支出所得稅稅前扣除

鑒于煤炭行業的特殊性，煤礦都處于偏遠山區，周邊離城鎮較遠，配套的交通通訊、醫療教育等生活設施缺乏。礦井生產實行倒班制連續作業，為保證生產正常進行，需要給等待輪班的員工提供相應的休息場所，建議將煤礦職工宿舍樓等相關費用不作為福利費，允許在企業所得稅稅前扣除。

（八）取消煤炭企業鐵路建設基金

鐵路建設基金是20世紀90年代初，為保證鐵路建設所需資金，經國務院批準征收的專門用于鐵路建設的政府性基金。鐵路建設基金設立的初衷，主要是用于解決“八五”期間國家計劃內重大鐵路工程資金短缺問題。但當前，鐵路建設基金的征收對象和主體都已經發生了變化，對煤炭企業來說，既要繳納鐵路建設基金又要給鐵路運輸企業支付運費，極為不公平不合理，讓現在原本就困難重重的煤炭企業雪上加霜。盡管這幾年的全國兩會上，有多位代表先后多次提議取消鐵路建設基金，但至今為止仍然在征收。在2016年的政府報告中明確指出，今年要減稅降費，進一步減輕企業負擔，并采取取消違規設立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金等措施。建議相關部門以此為契機，盡快取消鐵路建設基金，為煤炭企業提供公平競爭的發展環境。

煤炭企業的發展之路任重道遠，特別是在當前煤炭鋼鐵去產能、供給側改革的大背景之下，煤炭企業的發展路程又將何去何從直接關系到社會民生。煤炭企業作為國家重工業發展的典范為社會主義的現代化建設提供基礎性的保障。但是我們必須要深刻認識到，煤炭作為一種不可再生的自然資源，與之相關聯的煤炭企業發展必將伴隨著資源的短缺而出現瓶頸，并且在煤炭資源的開發利用過程中不可避免出現其他資源破壞以及明顯的環境問題。針對于此，國家政府通過高稅收的宏觀調控方式對其進行制約，但是就當前的稅收狀況而言也是問題重重，使得煤炭企業的負擔加重，反而不利于整個社會經濟的發展進步。因此煤炭企業稅收政策改革也是大勢所趨，在加大清費立稅的基礎之上優化整頓稅收項目，實現煤炭稅收項目的整合規范，從而促進其整體性能的提升，最終實現社會經濟發展的可持續之路。

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（作者單位：神華神東煤炭集團有限責任公司）