解決群體性物業管理糾紛的立法完善

柳建啟

摘 要：近年來，物業管理糾紛導致的群體性事件有增無減。在對廣州市某區主要群體性物業管理糾紛進行實證分析的基礎上，從物業管理企業、房地產開發商、政府監管等角度探析產生這些糾紛的主要原因，從而提出立法完善建議，包括政府應當積極推動業委會的成立、建立三調聯動“大調解”機制、物業收費菜單化等。

關鍵詞：物業管理；糾紛；立法

中圖分類號：D922 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0193-04

物業管理糾紛呈逐年增加的趨勢，而且涉及的人數也有擴大之勢，群體性事件有增無減，社會負面影響也越來越大，這不得不引起政府部門的高度重視。廣州市自2014年5月1日起施行《廣州市物業管理暫行辦法》（廣州市人民政府令第100號）以來，在實施過程中依然困難重重，主要負責處理物業管理糾紛的街道辦感到力不從心，物業管理糾紛沒有得到明顯的遏制。本文主要立足于廣州市某區近兩年排名前三位的主要物業管理糾紛的現狀，詳細分析糾紛背后的原因，力圖尋求解決物業管理糾紛的有效措施，為《廣州市物業管理暫行辦法》的立法完善做進一步探討。

一、群體性物業管理糾紛實證分析

（一）物業管理糾紛類型及典型案例

截至2014年10月，某區目前有物業服務企業在管小區556個，其中已成立業主委員會的小區有57個。2013年1月1日至2014年10月，某區司法局共受理物業糾紛類信訪件408宗，日常處理業主來電投訴249宗，較為重大的物業小區糾紛共38宗（數據來源于廣州市某區司法局）。

就當前情況來看，排名前三位的物業糾紛分別為：第一，小區成立業主大會選舉業委會相關問題，約占糾紛總數的34%；第二，業主反對物管公司提升物業管理費問題，約占糾紛總數的26%；第三，區內物業小區新舊物業公司交接問題，約占糾紛總數的9%。在依法治國的背景下，公民的法治意識和法治觀念得到增強，業主通過法律途徑行使權利、解決糾紛的理念也進一步得到貫徹（見圖1）。

據不完全統計，上述列舉的主要物業管理糾紛涉及的人數很龐大。而且在一些重大的糾紛中都出現了群體性事件，其中涉及新舊物業公司交接的糾紛參與人數約4 200多人，變更規劃產生的物業糾紛涉及的人數約1 600多人，具體人數（見圖2），政府多個部門多次參與處理重大物業管理糾紛。

從某區人民法院收集的數據來看，2013—2014年9月民三庭受理的涉不動產案件共4 263件，其中排名前三名的糾紛類型分別為：商品房預售合同糾紛963件，占總收案22.59%；房屋買賣合同糾紛706件，占總收案16.56%；物業服務合同糾紛671件，占總收案15.74%（數據來源于廣州市某區人民法院）。

（二）群體性物業管理糾紛典型案例

案例1.新舊物業管理公司交接重大糾紛案例。2014年1月23日，廣州市某榮物業管理有限公司在小區張貼《告某苑全體業主書》，定于2014年2月28日退出小區住宅的物業管理服務，因小區業委會前期已召開業主大會取得由小區業委會自管的表決結果，故雙方定于2014年2月28日進行交接，交接現場因某榮物業公司拒不移交小區大門口和商鋪的物業管理權，引發數百名小區業主在現場聚集，事后業委會還多次到各部門信訪。區司法局之前已督促某榮物業公司按規定做好移交工作退出并移交小區全部物業管理權及相關資料、設施和設備等，同時派發了《廣州市物業服務企業退出物業項目管理辦法》和《關于按規定做好某苑小區移交工作的通知》，事后亦及時會同某街道辦事處、某派出所、區司法局、區規劃局、區交通局、某樂社區居委會等相關部門介入調處，多次組織召開協調會進行督促和協調。經過多日協調，某榮物業公司和小區業主委員會最終簽署了人民調解協議書，某榮物業公司將小區大門口和商鋪的物業管理權移交給小區業主委員會，小區業委會按照小區業主大會決定對小區實施自管。

案例2.更改規劃引起的物業糾紛。2013年，某房地產開發公司在會展西岸因鋪設排污管道遭到某小區300多戶業主反對引發糾紛。經某司法所等單位連續溝通，雙方就業主提出的更改規劃等五個大問題達成共識。2014年。廣州市規劃局（甲方）發布涉及某大道中某利花園市政規劃路的公告，引起某利花園1 000戶業主（乙方）不滿。經雙方協商，甲方表示保留規劃但不建設，乙方仍然不滿。經多個部門聯合努力，糾紛目前已平息。

案例3.某郡花園小區提升物業管理費引起的糾紛。廣州某物業管理有限公司于2014年年初就提升物業管理標準事項書面征求小區業主的意見，于5月份開始按新標準收取物業管理費，小區部分業主對該物業公司公示表明的提升物業管理費是經過業主投票并“雙過半”通過的合法性及統計存在懷疑，多次同該物業公司交涉并多次向政府相關部門信訪，還有業主在網絡、微博上發布，要于2014年5月24日與該物業公司交涉并散步游行、邀請媒體到場跟蹤報道的信息。區司法局多次會同街道辦事處、區物價局、某街派出所等相關部門，組織召開協調會就提升物業管理費問題進行政策指導。因小區部分業主堅持認為本次物業管理費提升程序不合法，司法局已引導其通過法律途徑解決。

二、群體性物業管理糾紛產生的原因剖析

（一）物業管理企業的原因

原因之一是物業管理企業擅自提高物業收費。物業管理從業人員主要是從事保安、清潔、維修工作，學歷普遍不高，勞動報酬相對較低，因此提供物業管理服務質量也不高，導致業主對物業服務不滿意，因此拖欠物業管理費，從而使物業服務企業利潤進一步降低，物業服務企業就更沒有能力聘請優秀人才，由此形成惡性循環。物業公司為了生存就提高物業費標準，而在提高收費標準時，往往因為表決人數和程序等方面不符合《廣州市物業管理暫行辦法》和《物業管理條例》的規定，導致大量業主與物業管理公司產生矛盾和糾紛。原因之二是物業管理權移交不規范。很多小區前期的物業公司是由開發商直接定的，當業主入住一定時間后，由于開發商擅自更改規劃、房屋質量問題、建筑物所有權不明、開發商的虛假承諾等原因。對開發商的矛盾轉移到物業公司，一部分業主對物業公司不滿意，當矛盾越來越大時，業主通過召開業主大會來解聘現有的物業公司，選聘新的物業公司，而原物業公司不甘撤出，故意給新入駐的物業公司設置各種障礙，從而引發管理權移交的糾紛。

（二）業主大會與業主委員會方面的原因

第一，業主大會和業主委員會成立率較低，自治管理不規范。如本文第一部分分析，某區物業在管小區沒有成立業主委員會的小區占 89.75%。一方面是由于很多業主都存在“搭順風車”的思想，缺乏參與的熱情和自我管理的意識；另一方面，有的小區想成立業主委員會或召開業主大會，但缺乏明確的規范操作指導，或是程序較煩瑣，缺乏辦公場所和經費導致最終沒有成立。所以，業主與物業公司之間的矛盾缺乏溝通橋梁導致糾紛。第二，業主委員會制度不完善。一方面表現為，業主委員會委員的任職資格禁止性規定仍存在立法空白；另一方面表現為，業主委員會不能良好履行職權。有的委員對小區事務不關心、不過問，形同虛設。有的委員利用職權謀取私利。第三，由于業主委員會不具備訴訟主體的資格，不能通過司法途徑維護業主的權益，難以協調和處理業主與物業管理企業之間的矛盾。

（三）政府監管存在的問題

政府相關主管部門對業主自治負有監督指導職責。但現實中有的職能部門表現為行政不作為，對業主自治和物業管理不管不顧。有的表現為濫用權力、對業主自治干涉過多。還有的表現為亂作為，該管的沒管好，不該管的管得太多。業主委員會等自治組織成員基本是兼職，參與物業管理事務帶有自發性和義務性，由于報酬很低，大多數業主缺乏參與的熱情，即使參與，也不愿認真負責。此時，業主對政府的依賴增強，希望政府能參與管理。可見，業主自治不是完全脫離政府的純粹自治，需要在政府的引導和推動下走上正軌。從第一部分的典型案例來看，政府主管部門絕大多數是在糾紛產生后進行干預和補救，若在事前履行好監督和引導工作，則可以大幅減少此類糾紛發生。

三、解決群體性物業管理糾紛的立法完善

（一）在《廣州市物業管理辦法》中明確要求政府部門事前主動介入，并積極推動小區自治組織的成立與發展

政府部門作為小區的“外來戶”，在參與指導和協助推動小區業委會的成立的過程中，需要找到平衡點，才能與代表小區意愿的業主達成共識，依法順利地開展業委會成立的各階段工作。政府應當從業委會籌備成立初期主動介入，摸清小區主流動態，將被動指導轉換成主動指導。同時，要引導和推動業主有序、高效行使業主權利，減少業主對政府部門的依賴性和工作不滿意情緒，真正讓小區業主當家做主。

具體措施包括以下幾個方面：第一，推動業主委員會的成立與發展。從前述分析來看，大部分小區沒有成立業主委員會，因此政府相關職能部門要加大督促力度，指導成立業主委員會，另一方面還要規范已成立的業主委員會的運作程序。當然僅僅有口號還不夠，應當將這些要求落實到法律中來。可考慮以在《廣州市物業管理辦法》中進一步規定政府可以通過哪些途徑來推動業主委員會的成立，扶持它的發展，為業主委員會成員設立準入門檻，推行主任資格認定制度；為所有業主委員會成員定期開展輪訓，提高業主委員會的規范化運作水平和履職能力，設立激勵機制等。第二，立法規定對其他自治組織提供扶持。業主委員會是小區的主要自治組織，但還包括社區委員會、社區文化團體、社區志愿者協會等輔助組織。這些輔助組織也發揮著積極作用。應在《廣州市物業管理辦法》中規定，政府應當給予這些自治組織適當的財力、物力支持，指導這些組織為小區物業管理糾紛的預防和解決發揮更大的作用。

總之，政府部門應以服務為導向做好對業主、業委會、業主大會的指導，實現從“中間介入”向“指導靠前”的轉變，減少業主的對抗情緒，推動實現業主有序、高效行使業主權利，真正拋棄業主誤解的“障礙式指導”，做好“牽引式引導”，積極推動小區自治組織的發展。

（二）借鑒ADR模式，建立三調聯動 “大調解”機制

ADR源自美國，意為“非訴訟糾紛解決方式”。所謂三調聯動調解機制，是指將司法調解、行政調解和民間調解有機結合，化解矛盾糾紛的一種機制。這種機制在國內已取得了良好效果。如天津市建立了以市高院為主導，市總工會、市人社局、市司法局四方聯動的調解機制，化解勞動糾紛，并取得了良好的社會效果。針對本地物業管理糾紛多發的現狀，廣州可以探索建立大調解機制。首先，充分發揮現有的基層人民調解組織的作用；其次，調動政府房管部門發揮中堅作用，采取綜合措施銜接民間調解和司法調解；最后，依托法院的人民調解室，通過對調解協議的司法確認，實現對調解的監督作用。

（三）充分利用“律師進村（居）”法律服務工程

現行《廣州市物業管理暫行辦法》給街道辦分配了很多有關物業管理糾紛處理的任務，而街道辦工作人員對物業管理、業主自治相關法律、法規不熟悉，導致其實際處理物業糾紛發揮“監督和指導”職能時不專業。另外，又由于街道辦事處承擔了大量的社會管理工作，據不完全統計，街道辦的工作有二三十項之多，工作人員事務繁雜，實在是沒有精力兼顧物業管理糾紛。政府部門可借鑒法院解決企業破產糾紛的做法，由政府向社會購買法律服務，由法律專業人員引導業主理性維權。同時，廣州市“一村（居）一法律顧問”工作已全部落實到位，應充分發揮法律顧問的作用和優勢來解決群體性物業管理糾紛。

（四）立法規定物業管理菜單化

政府可根據本地物業服務水平與現有價格的情況，制定《物業服務等級標準》，此標準可以作為物業管理公司與房地產開發公司或業主簽訂物業管理合同的參考依據。在此基礎上，政府建議物業管理企業應當根據實際情況使用“菜單式”服務收費形式，即每一個小區可根據其自身物業軟硬件設置收費標準，業主可根據“軟件”服務類別自由選擇付費項目。“菜單式”物業服務收費更具有公平性和公正性、增加了業主的選擇性，提高了物業公司的可操作性，有利于減少業主與物業管理公司之間的糾紛發生。在江蘇省鎮江市物業管理中已有成功的經驗，2005 年，鎮江市物價局依據《江蘇省物業管理條例》和《江蘇省物業服務收費管理辦法》的規定，在鎮江市試行物業管理收費菜單化，這項措施在當地取得了很好的效果。2016年2月國務院修訂的《物業管理條例》規定了物業服務收費應當與服務水平相適應（第40條：物業服務收費應當遵循合理、公開以及費用與服務水平相適應的原則，區別不同物業的性質和特點，由業主和物業服務企業按照國務院價格主管部門會同國務院建設行政主管部門制定的物業服務收費辦法，在物業服務合同中約定）。廣州地方物業管理立法應當及時做出修訂。

四、小結

通過以上的分析，對于我國轉型時期的群體性物業管理糾紛的解決有三點感想：第一，三方管理與三方行動。在物業管理法律關系中，最直接的主體是物業管理企業和業主，不論政府采取何種政策對該領域進行管理，這兩大主體始終都是重要的參與者。因此，需要三方共同參與管理、共同行動，才有可能達到和諧。第二，政府主導、市場運作。政府首先要對各利益方的角色、權利和責任進行明確的界定，但是政府不能直接進入市場干預各方行為。第三，政府要做行動的協調者。政府不直接進行干預，但并不意味著政府可以不參與。政府需要成為行動的協調者，為各方提供公共平臺和溝通渠道，疏導、解決矛盾。

參考文獻：

[1] 陳淑云.城市居住區物業管理與社區管理有效整合機制[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2009，（9）.（下轉197頁）