社會(huì)保障房法律規(guī)劃制度探析

王魯寧

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加速，城市住房的需求量急劇上升。作為社會(huì)管理者的政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建較為完善的社會(huì)保障體系，承擔(dān)起為低收入群體提供保障性住房的責(zé)任，保障百姓居住權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。通過分析保障性住房建設(shè)與社會(huì)保障體系構(gòu)建的關(guān)系和我國保障性住房存在的主要問題，通過與國外進(jìn)行比較分析，提出了提高立法層次，完善相關(guān)法律制度，保障房應(yīng)由政府引導(dǎo)、公私合建，以及完善個(gè)人收入信用監(jiān)管及懲罰力度等建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；保障性住房；法律制度；居住權(quán)

住宅問題是城市化與工業(yè)化的產(chǎn)物，特別是我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，這一問題表現(xiàn)得更為嚴(yán)重，住房問題已成為“新三座大山”（即住房、教育、醫(yī)療問題）之首。住房保障制度是一種在住房領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施的社會(huì)保障制度，具有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等多方面的成分和性質(zhì)，但我國目前的住房保障制度存在著許多弊端，從整體規(guī)劃上看，住房保障缺乏住房普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，缺乏良好的長期規(guī)劃。

一、社會(huì)保障體系與保障性住房

1.保障性住房

保障性住房是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)中低收入階層居民的基本居住權(quán)，由政府直接出資建造或收購，或者由政府以一定方式對(duì)建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價(jià)格或租金向中低收入家庭進(jìn)行出售或出租的住房。在我國具體包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公共租賃住房（公租房）和對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造的改造房等。住房問題的核心是商品房與保障房建設(shè)比例不協(xié)調(diào)和居住者消費(fèi)能力不足的問題，世界各國也都無一例外的在幫助中低收入家庭解決最基本的住房問題，對(duì)住房供應(yīng)進(jìn)行直接干預(yù)或者對(duì)住房需求者進(jìn)行補(bǔ)貼，來滿足中低收入階層不斷增長的住房需求。比較住房政策先驅(qū)當(dāng)尼遜曾提出過政府在房屋政策中的三種角色：雛生型、社會(huì)型以及全面責(zé)任型。

2.社會(huì)保障體系與保障性住房的關(guān)系

社會(huì)保障（ Social Security） 可直譯為社會(huì)安全，是指社會(huì)成員在暫時(shí)或永久喪失工作能力、失去工作機(jī)會(huì)、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負(fù)責(zé)以依靠社會(huì)力量所籌集的資金提供必要的生活保證。在我國社會(huì)保障內(nèi)容包括五部分：社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和住房保障。

社會(huì)保障體系與保障型住房二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。首先，二者是目的與手段的關(guān)系。其次，完善的社會(huì)保障體系對(duì)保障性住房建設(shè)也具有積極的促進(jìn)作用。社會(huì)保障體系相關(guān)法律法規(guī)和制度的建立和完善，為國家的保障房提供了良好的社會(huì)環(huán)境，在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，相關(guān)住房管理部門能夠在法律規(guī)定的框架下推行保障房的建設(shè)，有利于切實(shí)解決中低收入家庭住房困難，推進(jìn)社會(huì)法制的進(jìn)步。

二、公平正義是住房保障制度追求的價(jià)值目標(biāo)

1.正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值

社會(huì)法學(xué)派認(rèn)為，正義并不是指個(gè)人的德行，也不是指人們之間的理想關(guān)系，而是指一種體制結(jié)構(gòu)的存在，因?yàn)轶w制結(jié)構(gòu)的正義性，才可以很好地調(diào)整人際關(guān)系并指導(dǎo)人的行為，促使人類更好地生活，滿足人類在物質(zhì)和精神上的各種需求，使人類盡可能地在最小阻礙和最小浪費(fèi)的前提下最大程度地滿足其需要。

2.社會(huì)正義是建立住房保障制度的價(jià)值取向

正義既預(yù)示著自主和平等，也表達(dá)了對(duì)外在的利益的均等與公正追求。一切不利于社會(huì)全體尤其是弱者個(gè)體和弱勢集體發(fā)展的制度安排或邏輯關(guān)系，都是非正義的。一個(gè)社會(huì)體制的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴于在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，依靠價(jià)值規(guī)律，市場競爭體制所決定的收入分配機(jī)制，必然導(dǎo)致社會(huì)成員之間的收入分配不平等，甚至出現(xiàn)過度的貧富差別。

三、完善我國保障房體系的路徑選擇

1.提高立法層次，完善相關(guān)法律制度

美國國會(huì)在20世紀(jì)30年代就通過了《住宅法》，隨后又先后通過了《城市重建法》、《國民住宅法》和《住宅與社區(qū)發(fā)展法》等相關(guān)法律，這些法律的出臺(tái)和實(shí)施為美國保障房的建設(shè)與管理奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。英國早在19世紀(jì)80年代英國就制定了《住宅法》，為此后相繼實(shí)施的一系列住房改革措施提供了法律保證，在此基礎(chǔ)上，英國政府后來又相繼頒布了《住房與建筑法》、《住房與規(guī)劃法》等數(shù)十部住房相關(guān)法規(guī)，住房保障制度應(yīng)該有相應(yīng)的法規(guī)保障。與此對(duì)比，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國商品住宅投資較快增長的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房投資大幅下降。由于我國目前還沒有關(guān)于保障房的法律規(guī)定，關(guān)于保障房建設(shè)多規(guī)定在部門規(guī)章和條例之中。要從實(shí)際出發(fā)制定符合我國國情的相關(guān)法律制度，特別要在在法律中明確懲戒制度，明確對(duì)騙取保障住房者的嚴(yán)懲不貸，維護(hù)好誠信體系。

2.保障房由政府引導(dǎo)、公私合建

首先要明確政府在保障房建設(shè)中的主體地位，但為了更好的解決資金問題，政府可以鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商、非營利性機(jī)構(gòu)等介入到保障房建設(shè)領(lǐng)域。這樣，一方面緩解了政府的財(cái)政壓力，另一方面也可以為中低收入群體提供更多價(jià)格低廉的住房。日本大部分保障房建設(shè)的任務(wù)主要由住房都市整備公團(tuán)完成，該機(jī)構(gòu)可以讓中等收入人群享受到基本等于成本價(jià)的房屋，從而不至于背上太沉重的房貸負(fù)擔(dān)。澳大利亞保障房的類型大致可以分為三類：公共住房、社區(qū)住房和私有住房。其中社區(qū)住房就是由教會(huì)和其他社會(huì)組織等一些社會(huì)非營利性機(jī)構(gòu)建造和管理的廉租房，它在澳大利亞整個(gè)保障房建設(shè)體系中占有很大的比重。

因此，我們要建立合理的住房保障制度，保障中低收入社會(huì)成員“住有所居”，保障住房市場中的弱勢群體的最低生活權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。同時(shí)，這個(gè)住房保障制度體系必須是多層級(jí)的，針對(duì)不同的主體實(shí)行不同的保障標(biāo)準(zhǔn)和保障方式，才能適應(yīng)住房保障權(quán)利主體的多樣化的局面。因?yàn)楸Ｕ纤降膶哟涡允共煌杖胨降木用裣硎懿煌潭鹊谋Ｕ希且环N經(jīng)濟(jì)、合理的保障制度，同時(shí)也有利于節(jié)約財(cái)政支出，減輕政府住房保障負(fù)擔(dān)或保障成本，從而使更多的居民按照其所應(yīng)享受的待遇，享受到政府相應(yīng)程度的保障。這樣才能體現(xiàn)對(duì)每一個(gè)居民的公平，更高效更實(shí)效地實(shí)現(xiàn)公民的住房保障權(quán)。

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（作者單位：西北政法大學(xué)）