農村集體經營性建設用地增值收益分配機制研究

張偉

摘要：農村集體經營性建設用地是相對農村公益性建設用地的集體土地。當集體經營性建設用地可以入市流轉時，農民可依所有權和承包經營權參與分配增值收益；政府可依公共產品投資者和市場經濟調控者身份參與分配增值收益。建立兼顧國家、集體和農民的流轉增值收益分配方式，是協調各方利益、穩健推進農村集體經營性建設用地順利入市的關鍵。

關鍵詞：集體經營性建設用地；流轉；增值收益分配

中圖分類號： D912.3文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）02-0053-04

十八屆三中全會之前，政府作為土地一級市場的壟斷者，只允許國有建設用地上市流轉，而對農村集體建設用地上市流轉作出了嚴格的法律限制。為了使農民公平地享有集體土地的增值收益，十八屆三中全會決定在符合規劃和用途管制的前提下，集體經營性建設用地可以入市，與國有土地實行同地同權同價。此番農地改革打破了國家對土地一級市場的絕對壟斷地位，賦予集體組織在土地一級市場中的主體地位。然而，國家允許農村集體經營性建設用地可以同國有建設用地一樣在土地一級市場中上市交易，對隨上市流轉產生收益的分配卻只是以政策的方式籠統地規定為：建立兼顧國家、集體和農民的收益分配機制，尚未出臺一部國家層面上的法律規定。實踐中，部分試點地區的法規也都僅限于各自行政區劃內，并沒有形成一個相對明確的、普適性的分配機制。制度與現實的脫節難免會引發一些社會問題，建立健全的集體經營性建設用地入市制度是消除城鄉建設用地壁壘、統一用地市場、繼續深化土地改革和保障農民土地權益的重大措施，而合理、謹慎地處理好增值收益分配是推進集體經營性建設用地順利入市的重中之重。

一、農村集體經營性建設用地

（一）經營性建設用地的概念

2002年國土資源部發布的11號令《招標拍賣掛牌國有土地使用權規定》第四條（1）首次提出經營性建設用地。2007年發布的39號令中增加了一個工業用地，但對于什么是經營性建設用地沒有明確說明，并將經營性建設用地歸屬于國有建設用地。從《土地管理法》中有關土地分類情況來看，也沒有涉及到集體經營性建設用地的概念。

筆者認為，集體經營性建設用地是具有生產經營特性的建設用地，凡是用來以營利為目的，在符合鄉村土地利用總體規劃情況下使用的建設用地都應納入集體經營性建設用地的范疇之內。根據我國《土地管理法》第43條的規定，可以將集體建設用地歸納為鄉鎮企業用地、村民住宅用地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地三類，后兩種用地因用途上的相似性，可統稱為公益性用地。鄉鎮企業用地一般是農村集體經濟組織興辦企業或者與其他組織、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業所使用的土地，是一種盈利性的建設用地?？梢娫谶@三種建設用地中，宅基地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地都排除在集體經營性建設用地范圍之外，而鄉鎮企業用地的經營特性決定其屬于集體經營性建設用地范疇。但集體經營性建設用地并不局限于鄉鎮企業用地[1]，還包括鄉村企業用地以及以集體建設用地使用權入股、聯營等形式創辦的企業、商業所使用的集體土地。

（二）盤量集體經營性建設用地

1.地票

地票針對的是被閑置、廢棄的農村集體建設用地，經過復墾開發為耕地而產生的指標。當前我國農地非農化開發管理實行的是指令性配額體制[2]，新增建設用地面臨嚴格的審批限制，經過農村土地交易所拍賣取得地票者，可以在符合城市規劃和土地利用規劃的前提下，向政府提出征地建議，獲取建設用地的使用權。在集體建設用地入市被禁止的情況下，“地票”持有者只得先向政府提出征地建議，在集體土地被征收為國有土地后才可以上市流轉。當集體經營性建設用地被取消入市管制后，“地票”的持有者不需要再經過政府征收用地這一環節，直接可與其他需用地者共同競價使用集體土地。當“地票”持有者獲得集體土地后，便可以使用集體土地進行以營利為目的建設，而此時的集體土地因有了用地者在上面的生產經營，自然就從原來的宅基地或者公共基礎設施、公益事業建設用地，甚至是耕地轉變成經營性建設用地。

2.農村集體土地股份化

隨著越來越多的農業人口向城鎮涌入從事非農業生產，農村地區的土地出現被“晾荒”的現象，而部分有意從事土地耕種的農戶以及外來個體和企業需要足夠的土地進行規模經營，因此土地流轉需求強烈[3]。為了平衡這對矛盾，政府便允許部分試點地區進行集體土地股份化改革，農民和集體在不轉讓土地承包經營權的情況下，以土地折價入股，參與需用地者的土地生產中。需用地者在拿到土地“股份”后，便可以在集體土地上面從事與其目的相一致的生產活動，當從事的為非純農業生產和公益事業時，農戶手中的土地性質就會因整個土地的用途而發生轉變。

二、農村集體經營性建設用地初次流轉中土地增值的含義及原由

（一）農村集體經營性建設用地初次流轉中土地增值的含義

農村集體經營性建設用地增值可發生在兩個時期：第一時期，是集體經營性建設用地流轉前即農村集體兼具土地所有者與使用者雙重身份時，由于土地本身條件或者土地利用規劃、政府投資產生的增值；第二時期，是當土地所有者與使用者身份發生分離，土地被流轉之后土地價值增加。在第二時期中，又分初次流轉和再次流轉，初次流轉是集體土地所有者將集體經營性建設用地的使用權流轉到使用者手中；再次流轉是從所有者手中獲得用地使用權的主體將土地的使用權流轉到其他使用者手中，是集體經營性建設用地使用權的二次流轉。本文所論述的增值分配是發生在第二階段下的初次流轉，即集體經營性建設用地使用權在集體所有者與其他使用者之間進行的流轉。

（二）農村集體經營性建設用地初次流轉中發生增值的原由

農村集體經營性建設用地發生增值，一方面是基于土地自身因素，如土地的資源性質，土地作為一種稀缺性的自然資源，具有可再利用的天然優越性。隨著人口的膨脹，城市化進程的加快，城市中建設用地的土地承載力加重，要想容納更多的進城人口，發展城市商業、工業，不得不轉向農村土地。由此一來，農村建設用地面臨緊繃現象，供需出現失衡，集體經營性建設用地炙手可熱，土地價值自然隨之上漲。另一方面，由于土地利用規劃確定的土地用途發生變化或者政府進行公共基礎設施、公益事業建設引發的外部增值。此外，土地的成本價格與土地的用途息息相關，一般而言，工業用地較商業用地的取得成本要少的多，當宗地在國家土地利用規劃內，用途從較低成本地轉為較高成本地，或者宗地因周邊土地用途變化引起的外設效應，都會使其用地價值增加。在政府尚未對集體經營性建設用地投入設施建設時，原本的用地價值構成只是基于土地這一個生產要素決定，當政府在上面進行建設后，土地上就多了設施建設生產要素，附加性價值就有了顯現，土地價值自然就有所增長。

三、參與初次流轉增值收益分配的主體界定

（一）政府

在農村集體經營性建設用地流轉發生土地增值，在其收益分配主體確定上，學術界聚焦于政府能否參與分配。根據絕對產權理論，土地增值收益應歸于土地的產權者，政府既然對集體所有的土地不享有產權，當然不能作為主體參與收益分配。根據相對產權理論，我國集體經營性建設用地入市流轉受到需符合規劃和用途管制的限制，集體組織實際上是集體土地的相對所有者，土地的開發權掌握在政府手里，政府自然有權參與流轉增值收益的分配[4]。

筆者認為，在農村集體經營性建設用地入市流轉中土地發生增值時，政府應當作為主體參與分配收益。農村地區的建設需要政府來主導，在城鄉二元體制下，農村處于弱勢，無論是在經濟上，還是在社會政治中，農村的競爭力遠不及城市，這就要求政府需要對廣大農村地區進行大量的公共產品投入，如交通水利、教育醫療等。在農村的經濟發展和社會服務中，政府是以管理者和服務者的身份介入建設，使得農村集體的土地因公共基礎設施和公益事業的建設增加了附加性的價值。同時，農村集體經營性建設土地能否順利穩妥地進入土地市場流轉，依賴于土地市場是否健全，而完善的土地流轉市場又需要國家的政策法規的規制。政府在集體經營性建設用地流轉中扮演了積極的角色，應當參與增值收益的分配。

（二）集體

《物權法》規定：集體所有的動產和不動產，其收益歸于集體所有。農村集體經營性建設用地作為農民集體所有物，是集體所有的一項不動產，基于所有權的收益職能，當集體經營性建設用地發生流轉產生增值收益時，集體可直接依據物權請求權來請求分配收益?，F實中，集體土地產權存在確權不明的困境，相關法律法規也都是規定集體土地的所有權歸于集體，對于具體確定到哪一層級未予以明確。筆者認為，當集體經營性建設用地所有權存在主體缺省的情況下，可以推定為村集體所有。村集體作為基層群眾組成的自治性組織，有相對完善的決策和執行機構，能夠近距離地接觸農民，較真實地反映他們的利益訴求。同時，村民也便于對村集體作出的具體決策進行監督。村民小組雖然在事實上對村集體的土地進行直接經營和管理，但其實質上只能算是基本核算單位，無法獨立地進行決策，具體的土地利用還需經過村集體的確定；鄉（鎮）農民集體和作為基層行政機關的鄉（鎮）政府之間又存在千絲萬縷的關系，后者的行為目標是行政目標的實現[5]，當政府利益與農民利益發生沖突時，難以保證鄉（鎮）政府不會以犧牲農民利益換取行政目標的實現。

（三）農民

集體所有的土地除了本集體自留土地和尚未開發利用地，如荒地、荒山之外，都承包到農民手中經營，由農民以家庭為單位使用集體土地，從土地上獲得財產收益的直接主體是農民本人。農民與土地緊密聯系在一塊，農民在土地上進行勞動，從土地上獲得生存資料，以此來維系生存發展。當土地被流轉出去后，農民就喪失從土地上直接獲取財產的收益，在沒有安置好這部分失地農民的就業問題或者沒有對應補償因失地帶來的損失時，農民個人的生活質量會下降，甚至生存都會面臨障礙，此時如若不妥善維護好農民利益，有可能會引發社會動蕩。因此，在進行增值收益分配時應兼顧到農民個人利益，保障他們的權益不會因此受到損害。

四、建立政府以稅收形式、集體和農民內部協商的收益分配方式

我國在土地所有權方面實行的是社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制的二元所有制。農民集體經營性建設用地作為農民集體所有的一項建設用地，由本集體經濟組織成員承包經營，其收益由承包經營者享有。政府既不是土地的所有者，也不是利用土地進行經營的承包者，無法同農民集體和農民一樣直接依物權職能從土地流轉中分享增值收益。但現實中，農村集體經營性建設用地得以增值，大部分歸于政府對土地的規劃和設施建設的投入，政府在農村集體經營性建設用地的增值中可謂功不可沒，如何建立兼顧國家、集體、農民的增值收益分配機制、合理地提高農民收入就成了問題的關鍵。從各地的試點方案中來看，政府參與分配主要是通過兩種途徑：一是直接從收益中依一定比例劃取，大部分試點地區都采取此種做法；二是以稅收形式參與流轉收益的分配，例如浙江省湖州市、廣東省。

（一）建立與政府事權相匹配的地稅制

筆者認為，農村集體經營性建設用地流轉的增值收益，國家應當通過征稅的形式間接獲取。建設用地入市流轉是所有者集體和建設用地使用者之間進行的市場交易，雙方在交易時主體地位平等，基于自愿、有償原則，遵循土地供需矛盾規律，在討價還價的博弈之中確定了用地流轉的市場價。無論最終確定的流轉價格是否符合土地的價值，集體作為這個商事行為的主體，對自己的行為應當負有責任，當然也應享有行為帶來的全部利益。政府在流轉的過程中并沒有參與談判，沒有理由來直接分享集體土地交易的成果。因而政府不宜與集體、農民按一定比例來分享農民集體經營性建設用地流轉中產生的增值收益。但是集體建設用地得以增值，很大程度上是源于政府在土地上進行的投資，或政府對土地流轉市場的調控，此時政府有權要求獲取一定的回報，無論是基于投資收益權還是基于在市場經濟中的征稅權，政府都可采用征收土地增值稅的方式間接從集體所有者手中獲得部分建設用地流轉的增值收益。只不過政府獲得收益的性質是從集體從事的市場獲利行為中征收的稅款，而非建設用地流轉發生的增值額。

在確立征收稅率方面，可比照國有建設用地流轉增值征收稅率，采用四級超額累進稅率。在確立每一級稅率時，可適當低于國有建設用地的征收稅率標準，以區別國有建設用地，保護集體經營性建設用地的集體所有制和農民利益。

（二）集體和農民內部協商確立分配增值收益方案

當集體獲取本集體經營性建設用地流轉的凈所得額后，應該將獲得的收益在集體和本集體組織成員內合理分配。至于以何種方式分配、分配的程序、比例如何，筆者認為，應當由集體和農民內部協商確立分配增值收益的方案。村集體作為一個基礎性群眾自治組織，依法辦理本集體的事情，實行自我管理，鄉（鎮）政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項（2）。土地流轉的增值收益是農民集體內部財產的增加，應列入到集體財務管理中，由集體在村民的監督下安排增值收益分配。在決定分配比例和集體收益的用途方面，應該經過村民或者村民代表的三分之二及以上通過方為有效，集體收益部分在使用時應在村務公開欄中寫明具體事項和使用金額，以便村民隨時監督。為了防止部分集體領導人員濫用職權、以權謀私，法律可以限制分給農民的最低比例額；同時對集體分配到的收益限定用途，規定只得用于集體基礎設施、公益事業或者償還本集體因發展本村經濟、完善本村社會服務欠下的債務。

參考文獻：

[1]韓松.論農村集體經營性建設用地使用權[J].蘇州大學學報：社會科學版，2014，（3）：71.

[2]黃忠.地票交易的地役權屬性論[J]. 法學，2013，（6）：18.

[3]徐建春，李翠珍.浙江農村土地股份制改革實踐和探索[J].中國土地科學，2013，（5）：4-13.

[4]王小映.論農村集體經營性建設用地入市流轉收益的分配[J].農村經濟，2014，（10）：3-4.

[5]蔡立東，侯德斌.論農村集體土地所有權的缺省主體[J].當代法學，2009，（6）：83.