田園城市建設(shè)中成都市公共體育服務(wù)體系構(gòu)建與運行機制研究

馬渝 文燁

摘要：公共體育服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，在構(gòu)建公共服務(wù)體系中占有舉足輕重的地位。運用實地考察、制度分析、理論建構(gòu)等研究方法，對成都市在建設(shè)現(xiàn)代田園城市進程中的公共體育服務(wù)現(xiàn)狀進行調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，建設(shè)公共體育服務(wù)體系是現(xiàn)代田園城市發(fā)展的重要內(nèi)容，現(xiàn)實運行中存在公共體育服務(wù)法規(guī)文本不完善、體育供給有限、體育組織不健全、體育需求多元化得不到滿足等現(xiàn)實問題。研究表明，影響成都公共體育服務(wù)的主要因素在于：專業(yè)性與專門性的公共體育服務(wù)法規(guī)文本出臺跟進不力；體育供給與需求匹配不足；政府與體育社團組織功能雙向發(fā)揮不到位。研究建議：明確政府公共體育服務(wù)職責(zé)；激活社會體育組織參與公共體育服務(wù)職能；建立完善的公共體育財政保障機制；構(gòu)建多元化公共體育服務(wù)供給機制。

關(guān)鍵詞：田園城市；公共體育服務(wù)；體育供給；均等化

中圖分類號： G812.3文獻標(biāo)志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）02-0072-05

一、引言

自2009年成都確立建設(shè)現(xiàn)代田園城市歷史定位和長遠發(fā)展目標(biāo)以來，成都在構(gòu)建世界級國際化城市、西部中心城市、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等領(lǐng)域取得了顯著成效。公共體育服務(wù)作為成都建設(shè)現(xiàn)代田園城市進程中公共服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，與建設(shè)現(xiàn)代田園城市相輔相成。伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會治理體系與治理能力的建設(shè)，成都公共體育服務(wù)已經(jīng)基本完成社區(qū)體育設(shè)施全覆蓋、城鄉(xiāng)體育統(tǒng)籌發(fā)展。為進一步完成現(xiàn)代田園城市戰(zhàn)略規(guī)劃，全面構(gòu)建親民、便民、惠民、利民的公共體育服務(wù)體系，有必要對成都公共體育服務(wù)現(xiàn)存的主要問題、影響因素進行深入剖析，以期為建成現(xiàn)代田園城市公共體育服務(wù)體系提供參考。

體育是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。“體育公共服務(wù)”是提供體育公共產(chǎn)品和體育服務(wù)的行為總稱。它不僅豐富了公眾的文化生活，也是公眾更廣泛地參與社會體育活動的條件和基礎(chǔ)，具有福利性、公共性、多樣性、便利性和增值性等特性[1]。“公共體育服務(wù)”是公共服務(wù)中的體育服務(wù)，“體育公共服務(wù)”是體育的公共服務(wù)，在某種意義上講，二者概念略有不同，其實質(zhì)基本一致。“公共體育服務(wù)”屬于社會公共服務(wù)的范疇，是指實現(xiàn)與保障社會居民的基本體育權(quán)益，以政府為主導(dǎo)，依據(jù)各種法律法規(guī)，通過多種方式和途徑提供多元化的公共體育產(chǎn)品的公共行為的總稱[2]。就公共體育服務(wù)體系的本義而言，它是指為滿足公共體育需求而提供的各種要素和創(chuàng)造的各種條件的總稱。作為公共體育服務(wù)的提供者，要創(chuàng)造必要條件以保證把公共體育服務(wù)提供給公眾，而提供公共體育服務(wù)的要素和條件構(gòu)成了具有相互聯(lián)系和影響的整體[3]。國家體育總局劉鵬局長指出：“基本公共體育服務(wù)具有公益性、普遍性、基本性和文化性四個鮮明特征”。成都在建設(shè)現(xiàn)代田園城市進程中充分體現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展理念，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，打造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑，發(fā)展既有人性化與生活化的城市空間結(jié)構(gòu)，也有多中心與網(wǎng)絡(luò)化的城鄉(xiāng)布局。現(xiàn)代田園城市公共服務(wù)既能體現(xiàn)優(yōu)美的田園風(fēng)光，又能展現(xiàn)現(xiàn)代化功能；既有歷史文化內(nèi)涵，又有現(xiàn)代全域經(jīng)濟效應(yīng)。現(xiàn)代田園城市的公共體育服務(wù)也應(yīng)突出城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，注重城市與鄉(xiāng)村的多向量發(fā)展關(guān)系，突出體育服務(wù)的全視域覆蓋、多樣化功能輻射、多元化產(chǎn)品供給。

二、調(diào)控體育法規(guī)制度的政策體系構(gòu)建與運行機制

（一）完善體育政策、制度與法規(guī)

體育法規(guī)是指保障體育運行的所有制度、法律、規(guī)章等有機統(tǒng)稱，是促進公共體育服務(wù)有序運行的基石。地方公共體育服務(wù)法律法規(guī)是嚴(yán)格遵循和依照國家公共體育相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合自身實際與發(fā)展特色而制定的。 在《體育法》、《全民健身計劃綱要》等國家體育法規(guī)出臺后，成都市結(jié)合全民健身運動的實際需求，相繼出臺了《成都市體育條例》、《成都市全民健身條例》、《成都市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2009年-2020年）》、《成都市全民健身發(fā)展綱要》以及《運動成都條例》等相關(guān)體育法規(guī)。在全民健身與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好的趨勢下，雖然宏觀方面的法規(guī)、政策均有出臺，但是在涉及基層百姓日益增長的多元化體育需求的體育活動創(chuàng)設(shè)、體育設(shè)施建設(shè)與管理、體育社會組織培育與管理、體育權(quán)益保障等方面還有待進一步完善。

政策法規(guī)是促進公共體育服務(wù)發(fā)展的有力保障，也是制約與維護公共體育服務(wù)步入正軌與有序運行的約束手段。成都市公共體育服務(wù)在政策法規(guī)建設(shè)方面仍然處于起步階段，在現(xiàn)有已出臺實施的體育法規(guī)中，絕大部分法規(guī)文件都是關(guān)于全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、競技體育領(lǐng)域方面的，這也與國家體育發(fā)展主體相吻合。但是關(guān)于公共體育服務(wù)建設(shè)、休閑運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育權(quán)益保障、體育場館運營與社會化等關(guān)乎老百姓體育需求與切身體育權(quán)益的政策法規(guī)文件卻少之又少。因而，政策法規(guī)的不健全成為影響成都公共體育服務(wù)質(zhì)量與效益的重要因素，造成公共體育服務(wù)領(lǐng)域的秩序混亂、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定以及相關(guān)公民體育權(quán)益得不到保障。

（二）明確政府公共體育服務(wù)職責(zé)

政府是公共服務(wù)的主角，在公共服務(wù)體系中占有絕對主導(dǎo)地位。在政府的主導(dǎo)運行與堅強調(diào)控管理下，公共體育服務(wù)能夠充分植入社會公共服務(wù)體系，充分與市民的切身需求與利益保障相互掛鉤，從而走上科學(xué)發(fā)展之路。在新一屆政府強調(diào)小政府、大社會的治理戰(zhàn)略思想下，在構(gòu)建具有中國特色的公共服務(wù)體系進程中，應(yīng)進一步明確政府在公共體育服務(wù)過程中的職責(zé)，充分發(fā)揮政府在公共體育服務(wù)規(guī)劃、指導(dǎo)、籌資、管理與評價過程中的作用。傳統(tǒng)的以政府為主體、社會為補充的大政府、小社會發(fā)展格局已經(jīng)被打破，在走社會化、市場化與專業(yè)化的社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，充分發(fā)揮政府的自我職責(zé)與專業(yè)功效，有效促進政府與社會、市場的有機結(jié)合，將主導(dǎo)與主體、政府與社會充分對接，促使在建設(shè)公共體育服務(wù)過程中的政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府在公共體育服務(wù)中的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。

一是政府在購買公共體育服務(wù)過程中實際角色應(yīng)發(fā)展轉(zhuǎn)變。基于發(fā)達國家政府購買公共體育服務(wù)的經(jīng)驗，即通過健全的法規(guī)，與私人資本建立合作伙伴關(guān)系，提出我國政府購買公共體育服務(wù)的路徑，準(zhǔn)確界定購買范圍及方式，同時改革體育管理體制，明確政府在購買中的角色，培育體育非營利組織等承接主體。其具體職責(zé)如承擔(dān)與完善公共體育政策法規(guī)；監(jiān)管公共體育服務(wù)的正常運行；創(chuàng)造良好、公平的競爭環(huán)境，等等。

二是明確各級政府的公共體育服務(wù)職責(zé)。明確主體責(zé)任與責(zé)任分工，通過制定完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍、責(zé)任分類來突出各行政單位的職責(zé)與承擔(dān)范圍。我們應(yīng)該更多借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，對中央政府、省級政府、市縣政府的公共體育服務(wù)職責(zé)予以界定，并對各級政府履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督。

三是建立完善的公共體育服務(wù)監(jiān)督制度。建立符合服務(wù)型政府要求的公共體育服務(wù)監(jiān)督制度，一定要加大管理制度的透明度，擴大公眾在公共體育服務(wù)問責(zé)制度中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這一方面加大了群眾參與度，另一方面完善了公共體育服務(wù)的績效評估和行政問責(zé)。

（三）建立完善的公共體育財政保障機制

經(jīng)濟是一切發(fā)展的基礎(chǔ)，公共體育服務(wù)的長效運行離不開強有力的財政支撐。從現(xiàn)實公共體育服務(wù)發(fā)展來看，我國公共體育服務(wù)的發(fā)展只有地方政府的推動，缺乏中央政府有效的政策和財政支持，缺乏我國公共體育服務(wù)發(fā)展的整體性規(guī)劃，對如何平衡區(qū)域間經(jīng)濟水平和公眾體育需求缺少有效的措施[4]。政府財政單方面的投資格局已經(jīng)不能適應(yīng)公共服務(wù)發(fā)展的要求，在公共體育服務(wù)體系構(gòu)建過程中，更需要全社會的支持，將民間資本、企業(yè)單位，甚至個人融資全部植入到公共體育服務(wù)過程中，充分調(diào)動與激發(fā)社會資本注入公共體育服務(wù)的各個環(huán)節(jié)。在財政注入的方式上，改變單向依賴政府投資的方式，在資金來源上突出政府、社會、市場的多元化格局；在資金管理方式上注重共同管理與維護、相互監(jiān)管的運行模式，從而確保了公共體育服務(wù)的資金來源和運轉(zhuǎn)保障，有利于公共體育服務(wù)的長效可持續(xù)運行。

財政保障機制是全面建設(shè)小康社會目標(biāo)下的戰(zhàn)略手段。財政是落實黨和國家大政方針的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具、體制保障和監(jiān)管手段，一定的財政體制總是與一定的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，一定的發(fā)展目標(biāo)對財政體制的安排起著決定作用。財政體制既是國家戰(zhàn)略目標(biāo)順利實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障，同時也是國家引導(dǎo)和實施發(fā)展戰(zhàn)略的政策工具和手段。財政體制與發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系始終處于一種動態(tài)的適應(yīng)過程中，當(dāng)財政體制與發(fā)展戰(zhàn)略不匹配時，發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)就失去了物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。從財政體制的角度看，主要表現(xiàn)為對公共服務(wù)投入的不足，政府擔(dān)負(fù)起了從文化服務(wù)供給到生產(chǎn)和分配的全部職能，導(dǎo)致國家財政撥款也面臨許多嚴(yán)峻的問題。針對國家下達的公共體育服務(wù)的惠民項目，不乏存在許多虛報項目效益、完成次數(shù)、套取國家財政專項補貼、文化服務(wù)供給的表面化與形式化。因為國家政策的某些模棱兩可，出現(xiàn)了許多可預(yù)見性的制約因素，而這些制約因素使公共體育服務(wù)建設(shè)得不到國家財政支持，無法獲得體制內(nèi)的財政支持，也就不能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、強化體育組織與產(chǎn)品供給的體系構(gòu)建與運行機制

（一）不斷強化體育組織建設(shè)

體育組織是公共體育服務(wù)的實踐者，也是公共體育服務(wù)體系建設(shè)的重要指引者。激發(fā)體育組織的有效運作，有利于提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量。在轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，體育組織的拓展與激發(fā)是當(dāng)下建設(shè)公共體育服務(wù)體系的重要內(nèi)容。根據(jù)張光亮對成都市民關(guān)于公共體育組織服務(wù)滿意度的調(diào)查顯示，缺乏專業(yè)人員指導(dǎo)與健身方法是影響老百姓健身滿意度的兩大因素[5]。為了滿足成都市民的實際體育運動需要，成都市體育局聯(lián)合社科聯(lián)、教育局、民政局、民間協(xié)會等多個機構(gòu)，成立了體育學(xué)術(shù)研究機構(gòu)、體育賽事活動策劃運用機構(gòu)、體育新聞宣傳報道機構(gòu)、體育健身指導(dǎo)協(xié)會、各運動項目協(xié)會等不同類型的體育組織機構(gòu)，為進一步構(gòu)建公共體育服務(wù)體系的多元化格局提供了組織支撐。

體育組織的發(fā)展和壯大要從基層的體育組織建設(shè)以及體育人才的培養(yǎng)開始，這就要求我們在工作中重視小型健身組織的發(fā)展和體育愛好者的培養(yǎng)。一個體育“能人”或體育愛好者往往能夠以自己的體育魅力集結(jié)一個體育組織。總之，在體育組織的建設(shè)過程中，我們要堅持“以人抓組織”的工作思路，依靠這些體育“能人”發(fā)展體育組織。

（二）切實重視各種體育需求

任何人都享有最基本的體育發(fā)展權(quán)利。隨著現(xiàn)代田園城市建設(shè)的發(fā)展，成都市居民在體育需求上越來越呈現(xiàn)出個性化和多元化的發(fā)展趨勢，日漸凸顯出個性、休閑、戶外、新潮等特點。為了滿足市民的各種體育需求，這就要求公共體育服務(wù)體系除了提供各種接地氣、親百姓、重實用的體育服務(wù)內(nèi)容外，還要求這些服務(wù)具有個性化、前沿性的特點。

（三）持續(xù)保障體育供給渠道

體育公共服務(wù)供給是指公共服務(wù)體系提供體育產(chǎn)品、體育服務(wù)和體育賽事信息等，良好的、有序的體育服務(wù)供給是實現(xiàn)公民體育權(quán)利的重要保證。筆者通過對成都市公共體育服務(wù)中的體育信息、體育服務(wù)、體育活動、體育人才、體育資金等供給現(xiàn)狀的實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，成都所有區(qū)縣將在2017年完成“一場一館一池兩中心”建設(shè)，構(gòu)建起城鄉(xiāng)居民更加均衡的全民健身公共服務(wù)。“一場一館一池兩中心”，即一個體育場，一個體育館，一個游泳池，全民健身活動中心和國民體質(zhì)中心。將逐步構(gòu)建起市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、自然村（居住小區(qū)）五級健身設(shè)施體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、自然村（居住小區(qū)），將重點完善文體活動場所功能設(shè)施配套，全市公益性體育場館也將實行對外開放。在全民健身活動方面，以“運動成都”、“太極蓉城”為龍頭的成都全民健身活動層出不窮，“天天羽毛球”、徒步健身系列活動、百村系列活動等大眾健身活動豐富多彩。在體育信息供給方面，如今成都已經(jīng)形成傳統(tǒng)報紙、雜志等平面媒介，結(jié)合移動電視、網(wǎng)絡(luò)終端等多媒體的多元化傳播路徑，建立了高效便捷親近百姓生活的體育公共信息服務(wù)平臺，將利民、便民、親民的體育信息帶進了老百姓的生活之中，為宣傳、傳播體育知識發(fā)揮著重要的作用。未來的體育賽事及健身活動將通過互聯(lián)網(wǎng)把參與者、媒體、贊助商、社會力量充分整合，使活動的參與性和延伸性更強，體育與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合也將為未來體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下基礎(chǔ)[6]。

四、以整體的思維綜合構(gòu)建成都市公共體育服務(wù)體系與運行機制

（一）逐步消除供給與需求的不匹配

供給與需求是生產(chǎn)與輸入兩個不同環(huán)節(jié)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論，將供給與需求有效對接將有助于實現(xiàn)公共體育服務(wù)質(zhì)量的提升和提高人民群眾參與體育健身活動的普及度。做好公共體育服務(wù)的有效供給與人民群眾日益增長的不同體育需求之間的有效對接將是提高公共體育服務(wù)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。供給與需求的不匹配一般發(fā)生在需求大于供給。目前，社會群眾對于體育專業(yè)指導(dǎo)人員以及場地都有了更大的需求量，但是供求方式還停留在傳統(tǒng)的從中央到地方，供給主體如何組織供給與生產(chǎn)的過程。市場商業(yè)化供給與社區(qū)自我供給的模式在成都社區(qū)已有了明顯的成效，各類文化場館建設(shè)、文化設(shè)施和設(shè)備投入等，都是可行可見的。

如今成都市公共體育服務(wù)建設(shè)將重心放在了單向的公共體育供給領(lǐng)域，例如突出了體育賽事活動舉辦、體育健身活動指導(dǎo)、社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、體育信息宣傳報道等，但是這些體育供給并不是成都市民最迫切需要的，即沒有將公共體育服務(wù)供給與廣大人民群眾的體育需求高效對接。供求之間的失衡已經(jīng)發(fā)展成為影響成都公共體育服務(wù)質(zhì)量的重要因素，做好公共體育服務(wù)供求之間的平衡必將成為成都公共體育服務(wù)發(fā)展的核心內(nèi)容。

（二）不斷克服政府與社團職能的不到位

在體育日益走向社會化、市場化與行業(yè)化的管理趨勢下，充分調(diào)動與發(fā)揮社會體育組織社團的巨大功能和社會效益將是公共體育服務(wù)領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)。然而，由于我國傳統(tǒng)的大政府、小社會管理模式，加之，社會體育團體的勢力與功能發(fā)揮得不到相應(yīng)的體現(xiàn)，致使長期以來體育社會團體的建立、運行、評估與發(fā)展都處于基層化、小范圍化和無組織化狀態(tài)。雖然成都市社會體育團體已經(jīng)日益茁壯成長起來，但是總體來看，成都市體育社團的種類與影響力還不夠強，還不能成為百姓體育需求的訴求代表，在體育與社會服務(wù)能力方面仍處于較弱地位，從而為其行使相應(yīng)的體育服務(wù)功能帶來障礙。現(xiàn)如今最大的問題就在于不斷克服體育社團在職能、責(zé)任上的缺陷。政府與社團的銜接以及隨著小政府、大社會的社會治理戰(zhàn)略逐步推進，體育社會團體的建立、運作、評價與發(fā)展必定會迎來新的春天。

（三）持續(xù)激活社會體育組織功能的不靈活

在進入以小政府、大社會的社會治理進程中，充分調(diào)動與激發(fā)社會體育組織的參與性與經(jīng)濟性，將各種各樣的社會體育團體植入到公共體育服務(wù)內(nèi)容體系中，發(fā)揮各自的功能與專業(yè)價值，促使體育社會團體的廣泛性與靈活性發(fā)展。堅持多種體育公共服務(wù)形式并存，鼓勵和扶植各種（非）營利組織提供多元化的體育公共服務(wù)形式，同時鼓勵高校體育社團參入。體育公共服務(wù)并不意味著就應(yīng)當(dāng)由政府提供，政府公共體育服務(wù)管理部門完全可以委托（非）營利性組織提供[7]。成都市作為現(xiàn)代田園城市建設(shè)的典范，在走入休閑都市的進程中，有必要對各種體育社會組織大力支持與鼓勵，統(tǒng)籌各地域、各類別的體育社會團體，充分結(jié)合體育社會團體的專業(yè)性與個性化特色，做好社會體育組織的自我成長，支持與外在環(huán)境營造，從法律保障、社會支持、內(nèi)部成長與持續(xù)運行等環(huán)節(jié)加強引導(dǎo)，充分將社會團體的公共服務(wù)功能激活，發(fā)揮其來自于民間、造福于民間、惠民與百姓的社會功能。

五、結(jié)語

“現(xiàn)代田園城市”建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的取向高度契合，其最終目的是要在邁向現(xiàn)代化的道路上實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、人類與自然和諧相處[8]。在推行田園城市建設(shè)中，成都市公共體育服務(wù)體系構(gòu)建與運行機制需要多元化。公共體育服務(wù)的供給是有效提升公共服務(wù)質(zhì)量的源頭，只有多樣、富有特色、滿足需求的產(chǎn)品與服務(wù)供給才能激活公共服務(wù)活力，充分調(diào)動廣大百姓的參與熱情，從而保證人民切身利益的實現(xiàn)。依據(jù)成都市建設(shè)現(xiàn)代田園城市的發(fā)展需要，采取圈層輻射、重點突出、特色鮮明的多元化公共體育服務(wù)產(chǎn)品供給模式是現(xiàn)實之需，也是有效發(fā)揮公共體育服務(wù)市場效應(yīng)的重要舉措。根據(jù)成都市公共服務(wù)體系構(gòu)建的要求，在充分將人們現(xiàn)實需求分類化和資源分布均衡化前提下，實現(xiàn)公共體育服務(wù)供給的內(nèi)容多樣化、方式多元化，根據(jù)地域特色和人們體育需求的現(xiàn)實要求，有效地做好公共體育服務(wù)與產(chǎn)品的生產(chǎn)、傳輸與供給，充分將公共體育服務(wù)供給與現(xiàn)實需求實現(xiàn)無縫對接，擴大公共體育服務(wù)的供需匹配，從而提升公共體育服務(wù)的效力。

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