關于煙草專賣零售許可證后續監管問題及對策的思考

李雙

摘 要：在煙草行業當中，煙草專賣零售許可證始終都是煙草專賣制度在實行過程中的重要基礎之一，并且同時也是對專賣零售進行管理和施行管理體制的重要基礎和前提條件。若想煙草行業能夠進行健康向上的發展，就必須對許可證的發放和后續管理進行加強，對許可證的申辦人的權益進行維護。

關鍵詞：煙草專賣零售許可證；后續監管；問題及對策

煙草專賣零售許可證是指國家煙草專賣行政管理機構頒發的，準許企業、個人或其他組織從事有關煙草專賣品零售經營的證明文書。具有證明力、確定力和約束力，對零售客戶的權利和義務做出了規定，一經授予不能隨意進行變更。

這種特殊的法律文書在進行使用的過程中必須對其進行嚴格的監督和檢查，也就是對許可證進行后續的監管工作。

在實際的實踐過程中，許可證應當將后續的管理工作作為日常工作，但由于經濟發展、現行制度、基層煙草專賣管理部門等

因素，導致零售許可證存在著“重許可、輕監管”、“只進不出”的現象。

1 煙草專賣零售許可證后續監管的意義

我國在《煙草專賣許可證管理辦法》第38條中對后續監管工作進行了相對明確的規定，其中規定要遵循煙草專賣的法律法規、規章；煙草專賣零售許可證登記事項與現實中是否一致；零售許可證進行注銷或者變更等過程在執行時是否符合規定要求，以及其他主管部門需要進行檢查和監督管理項目。在這其中尤其要注意的是，登記的情況和實際的情況是否相符及許可證停歇業手續是后期監管工作易出疏漏之處。現在后續監管中出現的證照不符、人證不符、證址不符、“睡眠”戶等現象都是后續監管不利造成的。因此，對許可證進行后續的監督和管理對于煙草行業的整體管理和發展有著至關重要的意義。

與此同時，煙草專賣零售許可證是一項許可，是珍貴的資源，后期的監督和管理能夠通過對“睡眠”戶清理而將空間釋放出來，將資源分配給其他符合相關條件并且有需求的零售戶，對煙草的零售點進行合理地分配，為消費者和零售戶的權益提供法律保障。

加強后續監管也是維護市場穩定，建設零售終端的重要手段。違法者倒賣“假私非”卷煙，也是通過零售戶將非法的卷煙銷售出去。所以，要對后期的監督和管理進行加強，從根本上落實煙草專賣法律法規，對市場進行嚴格的監督和管理，最終達到凈化市場的目的。

2 煙草專賣零售許可證后續監管中存在的問題

在實踐中，煙草專賣零售許可證后續監管存在著諸多問題，具體表現在：

2.1 登記信息不符

2.1.1 證照不符

通常是親屬或者夫妻間共同進行商店的經營，但是在各種原因的驅使下許可證與工商照并不是相同的經營者，在進行重新辦理許可證以便保證證照的統一時，往往受到合理布局的限制，不能滿足辦證需求。對工商照進行重新辦理，更是涉及衛生許可證等相關證件和手續，費用和手續都十分龐大和煩瑣，一般此種情形零售戶就維持證照不符，繼續經營。

2.1.2 人證不符

買賣、出租、出借或以其他非法形式轉讓許可證導致人證不符。現實中，一些商鋪的租賃者為了將租金進行提高，在進行許可證的辦理時使用自己的名字，再將證照和許可證一并出租供人使用；或者是前一個承租人辦理的零售許可證，退租后沒有注銷，直接給后一個承租人使用。

2.1.3 證址不符

零售戶受拆遷、房租到期等因素的影響，不得不將經營處進行轉移，而新的經營地址并沒有經過許可證的核準和登記。還有一些零售戶為了招攬生意，將卷煙的銷售推出店門進行銷售，即跨檻經營，也是導致證址不符的原因之一。

2.2 “睡眠”戶問題

一些山區的零售小戶因銷路不暢、無能力經營等原因，長期不正常營業，訂購卷煙量小，每次訂購卷煙后立即出售給周邊零售戶或者煙販。甚至，有些零售戶已經不再經營卷煙，但不辦理停歇業手續，占用合理布局的零售點，浪費市場資源。

以上可以說是后續監管中存在問題的表象，究其根源是煙草專賣零售許可證并沒有完善的退出機制。

退出時過于隨意，未進行申請的提交。根據《煙草專賣許可證管理辦法》規定，取得煙草專賣許可證的公民、法人或其他組織需要停業的，應當在停業前七日內向發證機關提出停業申請。《煙草專賣許可證申請與辦理程序規定》第三十五條（四）規定，原許可證審批機關發現存在下列情形之一的，應當依職權注銷持證人的煙草專賣許可證：停止經營業務1年以上不辦理停業手續，或辦理了停業手續、停業期屆滿后未申請恢復營業的，經發證機關公告3個月后未申請歇業或申請恢復營業的。許可證的持有人若要停止業務應當向發證機關提出歇業或者注銷申請，主動進行歇業、注銷無疑是最好的退出管理途徑。在實際情況中，除了零售戶不了解政策，還有就是由于手續煩瑣等原因導致零售戶不情愿進行歇業手續的辦理，申請與否在零售戶看來并沒有較大的差別，因此零售戶也就在未提交申請的情況下隨意對商店進行停歇業。

退出時不履行程序，出借轉讓。隨著近年來規范管理，煙草專賣零售許可證地區接近飽和，含金量提升，有些持證戶即使不再經營卷煙也不履行注銷、歇業手續，反而用來出租出借謀取利益。在實踐中，存在較多的非法租借和買賣許可證的現象，儼然已成為普遍現象。《煙草專賣許可證管理辦法》第45條第2款規定：買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓煙草專賣許可證的，發證機關可以責令持證人暫停煙草專賣業務，進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業務的資格。這個條款可以說是對于這類違法違規行為進行整治最有效的法律依據，但是實際的案件處理當中，卻容易出現“取證難”的現象。

3 對后續監督管理工作的加強對策

3.1 加強對煙草專賣零售許可證后續監管工作的認識

行動的先導是思想，若沒有到位的思想，那么必然無法進行得力的監督和管理。若要改變這種現象，就必須進行多種層次和途徑的宣傳和教育，對思想進行統一和提高，如此才能夠將專賣人員的專業水平和思想認識進行提升，才能夠發揮專賣許可后續監管的功能，才能有力保障專賣法規的貫徹落實，從而對煙草專賣零售許可證的后續監管進行有效管理。

3.2 創新工作方式，提升后續監管時效

目前北京地區利用“APCD”工作法開展網格化市場監管，對零售戶許可證登記信息有了較為全面的了解。其中關于亮證經營問題已經納入日常監管的考核中，零售許可證的新辦核查等信息也同步到PAD端，初步實現零售許可證監管數字化。筆者認為，證件系統中的預警信息也應同步到PAD端，比如一年未進貨的預警、停業到期的預警、延續到期預警、六個月未開展生產經營等相關預警信息。畢竟市場監管員是最深入一線的，后續監管不只是證件管理員的工作，更是市場監管員的職責。只有將零售許可證的后續監管信息同步給一線的同志，才能提高工作效率，提升監管實效。與此同時，還應當對監督考核進行加強，將后續的監督和管理工作歸入到基層單位的行政執法責任制的考核當中，對范疇進行明確規定，使得人員能夠對后續的工作持有積極主動的態度。

3.3 充分利用法律法規賦予的權利加強后續監管

煙草基層單位應當對相關的法律賦權進行充分地利用，在進行許可證的審批和延續辦理時，可以根據客戶的類型進行期限的設置，按照類型的區別設置不同的證照有限期。我國的相關法律法規并沒有對許可證的最短期限進行明確規定，僅僅規定了五年的上限，這也說明了各級行政部門在進行許可證的審批時在一定程度上具有自由裁量權。在進行新辦許可證的審批過程中，可以依據具體的情況將有限期設置為半年或者一年，并根據實際的卷煙銷售情況或者結構組成等進行分析，若經營情況良好，延續時再給予較長時期的有效期。同時要充分發揮延續的審查作用，對于不具備經營資格或違法嚴重的不予延續。

3.4 健全零售許可證退出機制

3.4.1 注重零售許可證后續使用的宣傳

加大對持證戶關于零售許可證使用的宣傳，利用日常走訪或微信等電子平臺，以案例、漫畫、法律條款等形式進行宣傳，促使持證戶按照程序進行停、歇業、注銷、新辦等。

3.4.2 合理給予新辦

在實踐中，持證人的親屬或者配偶等在原有的經營地址繼續進行煙草行業的經營需要向許可證的發放部門進行新辦申請，原發證機關可以秉承退一進一的辦理宗旨，將原許可證進行注銷后，對新辦處理予以優先，提高效率，盡量減少零售戶損失，同時也提高零售戶歇業辦理的積極性。這種方式在北京個別區縣局已經納入合理布局規定中，實施過程中針對原持證人和現經營人的關系進行了甄別，防止了濫用。

3.4.3 善用法律條款，細化操作程序

零售許可證的后續監管涉及方方面面的內容，《煙草專賣許可證管理辦法》對此做出了許可的規定，如規制許可證違法違規行為的第45條，對停歇業做出規定的50-52條，可撤銷、注銷的第46-49條。這些法律條款在后續監管中都可以使用，但是在實際的應用中，對零售許可證進行撤銷、撤回、暫停煙草專賣業務進行整頓、取消煙草專賣業務資格的案例少之又少。究其原因是沒有細化、明確的操作程序，各基層煙草專賣行政主管部門怕出問題、不敢使用。《煙草專賣許可證管理辦法》第45條對暫停煙草專賣業務進行整頓、取消從事煙草專賣業務資格的情形進行了明確規定，但這些情形引發的后果有兩種，暫停煙草專賣業務進行整頓是行政管理手段，取消煙草專賣業務資格是行政處罰手段，兩種嚴厲程度相差甚大，給予了煙草專賣行政主管部門較大的自由裁量權。

在管理實踐中，已關門停業或該地址已經改頭換面經營與煙草無關的業務，但該地址的煙草專賣零售許可證的持證人不主動向發證機關申請歇業或注銷煙草專賣零售許可證的現象比較普遍。現在常規的做法是發證機關根據《煙草專賣許可證管理辦法》第51條規定，只有停止經營業務一年以上不辦理手續的，經公告三個月后仍未辦理手續，收回其零售許可證。對于這類情況，煙草專賣行政主管部門如果有充分的證據證明持證戶已經停業，可依職權和相關的管理辦法規定對許可證進行注銷。《煙草專賣許可證管理辦法》第32條第2款的規定：煙草專賣零售許可證的持證人因主體、企業類型或者地址發生改變的，應當重新申領煙草專賣零售許可證。這樣處理就不用等待一年的時間，大大提高工作效率，也為其他該地址附近的無證戶提供了辦證機會，降低該地的無證經營率。同時，這種方法在某些方面存在著一些法律風險，在操作過程中需要將可能出現的風險提前做好防范。這只是針對現實中一類情形，在實踐中存在著各種各樣的問題，只有善用法律條款，將工作做實、做細，充分落實相關的法律法規，才能充分發揮退出機制的作用，提升后續監管的實效。

3.5 加強部門聯動，做好責任追究

煙草專賣零售許可證后續監管涉及多崗位、多部門，專賣、營銷、配送、內管、法制等部門要及時溝通、多方互動、密切配合、綜合管理。現行的網格化管理模式很好地解決了這一問題，但仍需做好責任分工、責任追究問題。“有權必有責、用權受監督、違法要追究”，實行有效的責任追究，可以防止煙草專賣行政主管部門在后續監管中不作為、亂作為現象的發生。

煙草專賣零售許可證管理一直以來是基層煙草專賣的管理部門在進行工作開展時的重要內容之一，當前的許可證管理工作已經從原有的嚴進寬出的形式向著寬進嚴出的形式進行轉變，后續的監督和管理工作也就顯得尤為重要，要將法律法規作為最根本的依據，健全許可證的退出機制，完善相關的后續監督和管理工作，進一步推動零售許可證的管理工作水平。

參考文獻：

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