我國勞動爭議調解制度 存在問題的分析及改革設想

侯海軍

摘要：對我國勞動爭議調解制度的運行狀況進行了實證分析，認為勞動爭議調解機構功能弱化，化解勞動爭議的能力不足是目前存在的突出問題。對勞動爭議調解制度的改革提出構想：當前要增強現有調解組織的社會化程度，強化調解機構的調解功能。長遠改革目標是改革調解機構，成立企業外部的、獨立的、中立的勞動爭議調解組織。建立勞動調解協議的信用保障機制，促使當事人在達成調解后自覺履行協議義務。建立合格的“調解人”選用和培養制度。

關鍵詞：勞動爭議；調解制度；改革

在我國處理勞動爭議的“一調一裁二審”的處理制度和模式下，勞動爭議的調解程序作為第一道處理程序，調解成功的爭議數量和比例都遠遠沒有達到制度設計時的預期，已經在勞動爭議處理程序中被邊緣化。實有檢討和改革的必要。

一、我國勞動爭議調解狀況

（一）當事人的求助率較低

根據國家統計局公布的數據，至2014年年底，我國就業人員7.748億人，其中第一產業（工業）就業人員3.654億人。根據全國總工會近年來對全國勞動爭議發生率的全國性抽樣調查，我國勞動爭議發生率為1.68%（即發生勞動爭議的人次數占職工總人數的百分比），其中，集體爭議的發生率為1.12%。以勞動爭議發生率計算，2014年全國僅在第一產業企業發生的勞動爭議涉及的勞動者數量就可能超過500萬人。而在這一年，全年全國勞動爭議進入勞動調解程序的統計數據為318609件，其中集體爭議5357件。以同期勞動仲裁的人案比例換算（同期勞動仲裁案件350182件，涉及勞動者65.3472萬人），涉及的勞動者人數也就在50萬人左右，即自愿接受勞動調解機構調解的勞動者人數只占爭議總人數的10%左右。勞動爭議當事人尋求勞動調解機構的調解比例是比較低的。

（二）勞動爭議進入調解程序的比例下降，維持在一個較低的水平

自1987年我國恢復勞動爭議處理制度以來，我國勞動爭議調解機構受理的勞動爭議數量基本上是逐年有所增加，但接受調解的爭議與（不愿調解或經調解不成）進入勞動仲裁機構仲裁的案件數量相比，總體比例是下降的。

1992年，全國勞動調解機構受理勞動爭議受理爭議與同期進入勞動仲裁程序的爭議數量之比約為3.5：1；這說明當時當事人在發生爭議后接受勞動調解機構調解的積極性還是比較高的。2014年，調解的爭議數量與仲裁案件的數量比例為0.9：1，反映出調解收案率與仲裁收案率的比例關系在近年來基本是穩定的，相當部分調解不成的勞動爭議要進入仲裁程序處理。

另有調查資料表明“在訴至法院的勞動合同糾紛中只有一成左右有爭議經過企業內部調解機構的處理。”

（三）調解的成功率較低且逐年下降

從目前工作的效果看，調解成功率比較低是不爭的事實，這也是調解程序的“硬傷”。據現有的統計資料顯示，從2007年以來，企業勞動爭議調解委員會的調解成功率從18.5%不斷下降，目前維持在10%左右。

（四）勞動爭議調解機構的運轉狀況不佳

勞動爭議調解機構的設立比例低。從企業調解委員會近年來的設立情況看，調解組織設立比例和人員比例是下降的。目前，設立調解委員會的企業比例為7.3%，其中，私營企業設立比例為2.4%。事實上勞動爭議的地區和行業發生率也不平衡，很多的企業勞動調解委員會一年也不調解一起爭議，形同虛設。

二、勞動調解制度存在問題及原因

我國勞動爭議調解組織在勞動爭議處理機制恢復初期工作還是有成效的，為勞動關系的穩定和社會的發展提供了有效地服務。但是，近年來全國勞動爭議調解組織的運行總體上出現了大面積的“滑坡”現象，調處爭議的機能大大弱化，調解效果不夠理想。

（一）企業內部調解機制是一個建構封閉，缺乏中立性的調解機制

目前的企業勞動調解機構只負責調解發生在本企業內部的爭議，不能處理跨企業、跨行業的勞動爭議以及勞務派遣引起的爭議。企業勞動調解委員會基本上是一個與世隔絕的組織，不需對誰負責。即使在職能履行不能時，既不需對企業負責，也不需要對職工負責。這樣的情況下，作為調解人員，調與不調一個樣，調成與調不成一個樣，難有工作的積極性。在國有企業內部調解中，工會代表既是調解委員會主任，工會成員又是勞動者的代表，既是“裁判員”，又是“運動員”，中立性難以保證。

（二）處理爭議在范圍上的局限性

從現行的企業調解委員會的受理范圍看，它不具有調解集體爭議的權限，只負責調解本企業內部發生的個體爭議，不負責調解集體爭議。

（三）調解結果無法律上的強制力

當事人經調解達成一致并簽訂調解協議的，雖然法律規定經調解員簽名并加蓋調解組織印章后生效，對雙方當事人具有約束力，當事人應當履行。但這種約束力并不是法律上的約束力，沒有強制執行力，依靠的是當事人的自覺履行。當事人即使不履行，也不會產生法律上的不利后果，不承擔法律上的責任。

三、勞動爭議調解制度的改革和完善

調解的本質特征和內在要求是調解人立場中立，不偏不倚。企業內部勞動爭議調解功能弱化，主要的原因是其內部性，封閉性，缺乏社會性和中立性，難以保證其中立的調解立場，難以為爭議雙方所信服。因此，要圍繞強化勞動爭議調解機構的調解功能，對勞動爭議調解機制進行重塑。

（一）強化企業調解委員會調解功能

由于法律明確規定，企業調解委員會的成員由企業內部人員擔任，所以在現有體制下，企業調解委員會在組織結構的社會化方面，難以有所突破。但是，可以通過調解機構組織上的對等性，實現其中立性。

1. 企業調解委員會的組成實行勞動者和用人單位雙方對等制。企業調解委員會是調解機構，不是仲裁或司法機構，不需要對勞動爭議的事實進行調查，對是非進行判斷，不需要表決，因此，調解委員會的組成應當歸位為勞動關系雙方代表對等組成。

2. 重新定位工會在企業調解委員會中的角色。工會是職工代表大會的執行機構，是全體工人利益的代表。因此，應當重新把工會代表定位為代表職工一方的代理人。

3. 調解程序的重新設計：組織調解，應當由調解委員會成員共同主持。發生勞動爭議后，雙方同意由企業勞動調解委員會調解的，調解委員會成員由職工一方代表（即工會常設代表）、企業方（常設）代表共同主持調解。由爭議一方的職工和企業主或其就爭議臨時指派的代理人共同參加。

4. 對調解委員會主任職責的重新定位：調解委員會主任只起主持調解的作用，在調解中和另外的調解委員的地位、職責平等。

（二）加強基層民間調解組織的建設，提升對勞動爭議的調解功能

目前，大多數企業，特別是私營企業、三資企業、外資企業內部并沒有建立調解委員會，在這類勞動爭議的調解上，民間調解組織大有可為。

1. 基層民調組織要調整思路，樹立“守土有責”的觀念，主動提供調解服務。要根據所在區域的特點，在企業集中地、勞動爭議多發地、非公企業集中的商業街區建立工作站，主動接受調解咨詢、開展調解服務；要和所在區域內的企業界、工會界建立聯系，取得信任。

2. 調解組織的組成要體現中立性。基層民間調解組織可以在組織內組成相對獨立的勞動爭議調解委員會，按照三方原則，由本調解組織所在區域內的企業團體、工會團體各推薦一名代表，以及社區內一名在勞資關系上立場中立，為人正直，威信較高的人士任調解委員會主任。也可以以縣（區）為單位建立勞動爭議調解員名冊，統一選任素質較高的人員擔任調解員，發生爭議后，由爭議雙方從名冊中自由選定調解員。

3. 區別爭議的復雜性實行繁簡分流，開展靈活的調解。如果爭議簡單，可以由一名立場中立的調解員主持調解；如果是復雜的爭議，可以按照“三方原則”組建調解委員會進行調解。

（三）從體制上對現行調解機構和調解機制進行根本性變革

1. 改革調解機構，成立企業外部的、獨立的、中立的勞動爭議調解組織

現行勞動爭議調解功能的弱化，主要是由于企業內部勞動爭議調解委員會的內部性和結構上的封閉性，因此，將勞動調解組織從企業內部移出企業，建立專門的、社會化的勞動爭議調解組織應當是勞動爭議調解體制改革的基本方向。

（1）建立獨立的勞動爭議調解組織的必要性。建立脫離企業控制，立場中立的勞動爭議調解組織，是提高調解組織的調解機能，適應新形勢下勞動爭議調解需求的客觀要求。與企業內部的調解相比，外部的調解機構能夠真正按照“三方原則”的要求，由中立方（政府行政部門代表或者社會中立方）、用人單位組織代表（企業團體代表）和勞動者組織代表（工會代表）等持三方不同立場的調解參與者組織調解勞動爭議，可以在調解立場上實現和體現中立的立場，為調解的有效開展、公平開展奠定基礎。

（2）勞動調解機構的模式選擇。獨立的勞動爭議調解組織，其獨立性的體現，在于不受企業干擾；其中立性的體現，在于爭議處理中沒有自己的利益，否則，也不能保證其中立性。“符合市場經濟規律的勞動爭議調解應當是立場中立的調解，是調解者與申請調解的雙方當事人沒有經濟利益或任何其他利害關系的調解制度。”關于勞動爭議調解組織的結構，有兩種模式可供選擇，一種是由政府主導的“三方原則”調解組織模式；一種是社會化的，由民間中立力量主導的純民間調解組織模式。前者模式下，調解委員會的主席由政府勞動部門代表擔任，后者模式下，調解委員會的主席由民間中立人士擔任。選擇哪種模式，要根據國家的市場經濟發展狀況、社會信用體系的完善程度等多種因素，整合現有的處理資源，慎重加以選擇。從國外的實踐經驗看，市場化程度高、社會信用體系健全的國家，一般采用民間調解組織模式；政府對于經濟介入比較強，社會信用體系不完善的國家，多采用按“三方原則”組建調解組織模式。我國目前還處于社會主義市場經濟體制初建時期，市場化程度不高，社會信用體系尚不健全，且1990年9月7日，全國人大批準了《三方協商促進履行國際勞工標準公約》，為我國勞動爭議處理，包括調解制度中應用三方原則提供了法律依據。

在這種情況下，我國勞動爭議調解組織應當按照“三方原則”組建新的勞動爭議調解組織。

（3）對建立獨立的勞動爭議調解組織及其運作模式的初步設計。在條件成熟的情況下，我國應當建立獨立于企業之外，由政府主導，按照“三方原則”設立的勞動爭議調解組織。其機構設置。可由勞動和社會保障部牽頭，組建全國性的、專門的勞動爭議調解委員會。調解委員會可由三級組成，全國勞動爭議調解委員會、省級勞動爭議調解委員會和市級勞動爭議調解委員會，機構隸屬于各級勞動行政機關。其中，全國和省級的勞動爭議調解委員會不負責調解具體的勞動爭議，只是行使對下的業務指導和人員培訓工作。市級勞動爭議調解委員會負責所在地區勞動爭議案件的調解工作。調解委員會人員的組成：聘請法律專家、律師、退職法官等擔任調解委員會專職或兼職調解員，由市級工會推薦一定數量的職工代表擔任勞方調解員；由企業界團體推薦同等數量的代表擔任企業方調解員，以市為單位建立調解員名冊供當事人選擇。調解機構的經費由政府、企業團體和工會分擔。

2. 將集體爭議納入勞動爭議調解的范圍

市場經濟國家勞動爭議處理制度中，很重要的一條經驗就是區分集體爭議和個體爭議，分別采用不同的處理方式。對于個體爭議，因各國政治制度、法律傳統的不同，程序差異性較大，一般而言，都不排斥調解，只是是否提供專門調解機構的調解或是在何種程序中調解以及調解程序是否前置和必經，各國做法不一。對于集體爭議，通行做法是適用“調解―仲裁”的方式，對于集體談判無法解決的爭議，則由半官方的調解機構進行調解，無法調解或者調解不成的可進行仲裁。

我國對于集體爭議，現行處理體制下并沒有納入調解機構調解的范圍。只是規定了雙方發生集體爭議后，應當通過協商和政府主管部門協調解決。對于能否進行調解，以及由何機構調解并沒有作出規定。在現行企業內部調解機構組織調解的模式下，集體爭議確實不應當由企業勞動爭議調解委員會組織調解。因集體爭議一般由工會代表勞動者提起，如果由企業調解委員會組織調解，同樣會發生工會既是當事人一方，又是調解活動組織者的尷尬局面。但是，在勞動調解組織由企業內部獨立出去，成為中立的社會化的調解組織后，把集體爭議納入調解范圍，使集體爭議從談判、簽訂到履行過程中發生的爭議都能夠得到及時調解，對于集體合同制度的健康發展是很有意義的。

3. 建立勞動調解協議的信用保障機制，促使當事人在達成調解后自覺履行協議義務

實踐中，達成調解又事后反悔的情況屢見不鮮，不僅浪費調解資源，而且這種不誠信的行為，也直接影響到整個社會的信用。為此，應當建立一種對不能自覺履行勞動爭議調解協議的行為進行規制的機制。“從經濟學的角度分析，調解協議雖然沒有強制執行力，但協議的簽訂卻產生了一種信賴利益，不履行協議，就是對這種信賴利益的損害，應當承擔對方為此而產生的成本損失。” 可以由此設計三項經濟懲罰性機制，使悔約者為自己不誠信的行為付出一定的代價：第一，建立不履行勞動調解協議的違約金賠付機制。調解協議中具有信賴利益，則違反協議約定，不能自覺履行協議義務，就侵害了這種可期待的利益，協議另一方有權主張違約金。為此，在勞動爭議協議中應當增加違約金條款。第二，建立違約者承擔調解費用的機制。勞動調解組織根據勞動爭議雙方的申請組織調解，必然會產生成本，如果協議一方在達成調解后不能自覺履行協議，則調解過程就變得毫無價值，并會增加對方為解決爭議所付出的成本，因此，這種資源損失和對方的成本損失也應當由不履行協議的一方承擔。第三，把企業遵守調解協議的情況納入企業社會信用情況的評價指標系統，對根本不遵守調解協議，不講誠信的企業在社會征信系統中予以公布，使其在銀行信貸、貿易等方面受到負面影響，促使其在以后自覺履行協議。

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（作者單位：江蘇省高級人民法院）