行政事業單位預算管理問題研究

王蕾

摘要：行政事業單位部門預算是一般公共預算的重要組成部分，在一般公共預算中占有舉足輕重的地位，行政事業單位預算編制和執行的情況決定著政府預算管理質量，因此加強行政事業單位預算管理具有重要意義。文章從行政事業單位預算管理現狀入手，分析預算編制、執行、改革等方面存在的問題和不足，提出加強預算管理的具體措施，促進行政事業單位提高預算管理水平，發揮財政資金使用績效。

關鍵詞：行政事業單位；預算；研究

一、行政事業單位預算管理現狀

在行政事業單位實際預算管理中，基層預算單位還存在許多不足之處，如領導重視不充分、機構設置不健全、崗位分工不明確、預算編制不規范、預算執行不嚴謹、監督檢查不到位的情況時有發生，預算管理不細，影響了預算的嚴肅性，甚至還有違反《會計法》、《預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規的情況發生，行政事業單位預算管理水平還有待加強。

（一）對預算管理不夠重視

在現實工作中，各行政事業單位不論單位領導還是具體經辦人員都對預算管理重視不夠，編制本部門的預算只是為了完成財政部門安排的業務工作，能夠指導下屬單位編制預算的也是鳳毛麟角，監督本部門預算執行更是一片空白。行政事業單位重財務收支業務，輕預算管理，對預算管理的重要性定位低，預算管理意識淡薄。

（二）預算管理基礎薄弱

由于基層行政事業單位人員編制少，財務人員兼職多、工作任務重，對財務知識研究不夠，業務能力不高，會計基礎工作薄弱。部分行政事業單位從事財務工作的人員為非財經專業技術人員，無證上崗情況比比皆是；因工作調動等原因換崗頻繁，工作斷擋現象屢見不鮮；預算管理的根基不扎實，制約著預算管理水平的提高，預算管理比較薄弱，預算管理尚處于探索的初級階段。

（三）對預算管理學習不夠

基層行政事業單位財務人員由于疲于應付日常工作，對財經法律法規學習不夠全面系統。對《會計法》、《預算法》等學習不夠，對編制部門預算、預算執行、部門決算的法定職責認識不到位，對無預算（調整預算、超預算）支付資金、預決算信息公開的精神內涵拿不準、吃不透。由于學習不深入，大量行政事業單位財務人員尚不清楚政府性基金、國有資本經營預算、社保基金預算與一般公共預算的銜接，更有單位對轉移支付、存量資金、結轉結余等名詞術語一知半解。

二、行政事業單位預算管理存在的問題

（一）預算編制不規范

各行政事業單位在具體編制本單位預算時，普遍存在不規范情況。一是預算級次不清，按照有關規定，具有獨立法人資格的行政事業單位應單獨編制本單位預算，但在實際工作中，學校、醫院、公路養護、電視臺等單位均未單獨編制本單位預算，而由教育、衛計、交通、廣播影視主管部門打捆并入主管部門的收支預算；另一方面，按規定一級政府一級財政總預算，但由于實行“鄉財縣管”，縣級財政將所轄鄉鎮作為一個預算單位，視同縣級部門進行預算管理。二是預算收入編制不完整的情況，如上年結余資金未納入當年收入支出預算，基本未編制政府性基金收支預算，學校、醫院等未將自行統籌安排使用的收費項目編入部門預算總收入。三是科目使用不規范，未能正確使用政府收支分類科目中功能科目和經濟科目，混淆基本支出與項目支出使用范圍。四是單位信息填制不真實，部分單位未將機動車等存量資產情況、編制人員和實有人數情況等編入部門預算。五是定額標準不統一，部分單位不清楚本單位基本支出定額標準，公用經費定額標準隨性意大，項目支出安排不符合根據財力情況輕重緩急安排的原則，預算編制質量有待提高。

（二）預算執行不合理

在預算執行的均衡性上，預算執行應當講究支出均衡性，但受諸多因素制約，行政事業單位支出基本呈現一個會計年度內上半年執行慢、下半的執行快，即所謂的每年十二月份突擊花錢的現象，如某地全年一般預算支出156486萬元，1-6月支出只執行了60428萬元，時間過半但進度卻只有39%。在預算執行的進度上，預算執行存在行政事業單位項目跨年執行等進度緩慢的情況，如某地全年行政事業單位財政撥款收入140650萬元，但當年只實際支出112688萬元，因項目進度等原因尚有27962萬元當年未能實際支出，未實際支出金額占當年財政撥款收入的20%。

（三）預算結余不清楚

預算執行的情況（即部門決算）應當來源于行政事業單位會計賬簿，真實反映預算資金結轉結余情況。但部分行政事業性單位對《財政部關于印發〈行政單位會計制度〉的通知》（財庫〔2013〕218號）和《事業單位財務規則與會計制度》掌握不夠，對本單位結余資金情況不清，很難為領導決策提供準確參考信息。在盤活存量資金方面也是如此，《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）和《財政部關于推進地方盤活存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號）規定“部門預算結余資金以及結轉兩年以上的資金（包括基建資金和非基建資金），由同級財政收回統籌使用”，但部分行政事業單位由于結轉和結余資金區分不準確，結轉資金的形成年度不清楚，清理本單位預算存量資金非常困難。

（四）預算管理不全面

一是政府性債務方面。部分行政事業單位對債務的概念模糊，偶有新增債務情況發生，錄入債務系統不及時不謹慎，化解債務后債務系統消號不積極、不主動。二是往來款項和固定資產清理方面。部分行政事業單位對往來款項長期不清理，對應收款項放任自流不催收、對應注銷款項明哲保身不核銷，長期掛賬現象比較普遍。對固定資產管理得過且過不加強，資產卡片敷衍了事不完整，管理制度形同虛設不健全，清理盤點走馬觀花不求實，賬實不符、賬賬不符時有發生。三是政策理解方面。部分行政事業單位對策理解不透，對中央厲行勤儉節約的八項規定和國務院要求的政府性樓堂館所一律不得新建、財政供養人員只減不增、公務接待公用車費用因公出國費“三公”經費只減不增理解不透，對嚴禁違規亂發放津貼把握不準，實際工作中時而畏首畏尾，時而膽大包天。四是預算約束力缺乏。政府采購隨意性強，擅自調整預算挪用資金，預算績效管理盲目。

（五）預算改革不徹底

一是國庫集中支付制度不到位，銀行賬戶雜亂多，零余額賬戶名不副實存款余額大，公務卡消費結算抱等待觀望態度。二是單位履職盡責不作為，預、決算和“三公”經費信息公開推進慢，部分單位需經財政部門多次提醒和催促才勉為其難地公開，部分單位只是象征性地公開枝節末葉；主管部門不向下屬單位批復預、決算；中期財政規劃管理政策目標不清、資金導向不明、跨年統籌失衡、運行機制不全、評價方法單一。

三、行政事業單位預算管理的對策

（一）加強學習培訓

行政事業單位財務人員要利用會計繼續教育等機會和工作之余加強會計基礎知識的學習，加強《會計法》、《預算法》等財經法規的學習，不斷提高業務素質，強化預算管理技能。財政部門要利用召開部門預算會、決算會的機會，以會代訓，對行政事業單位財務人員進行會計基礎、預算管理等業務培訓；利用財政監督檢查的機會，對行政事業單位會計基礎業務、加強預算管理進行指導，共同提高行政事業單位預算管理水平。

（二）加強預算編審

各行政事業單位按照《預算法》組織本單位編制部門預算，指導下屬單位單獨編制部門預算。預算編制要完整，預算編制要細化，支出按其政府收支分類科目的功能分類具體到項級科目，經濟分類具體到款級科目。財政部門要強化行政事業單位部門預算的審查，從數據審查延伸到制度審查，從報表審查拓展到政策審查，提高預算編制的真實性、完整性、合法性；同時按照《預算法》規定在預算經本級人民代表大會批準后，本在二十日內向本級各部門批復預算，做到預算批復和執行的及時性。

（三）加強預算管理

各行政事業單位應嚴格執行《預算法》規定，加強預算執行并進行詳盡分析。一是勤儉節約要實效。貫徹勤儉節約的原則，嚴控機關運轉經費和“三公”經費不正常增長。項目支出要充分論證，安排合理，避免盲目上項目。二是履職盡責要主動。除涉密單位外，本單位預算、決算報表經本級政府財政部門批復后，二十日內向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排使用情況等重要事項做出說明。此外，各行業行政主管部門要在接到本級政府財政部門批復的本部門預算后，十五日內向所屬各單位批復預算。三是預算執行要加強。各行政事業單位要及時組織非稅收入入庫，加強資金管理，嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑；確需調劑使用的，應按規定履行報批手續。四是債務管理要合規。加強債務管理，控制債務規模，防控舉債風險。五是結轉結余要控制。各行政事業單位要積極推進項目建設和資金支付工作，加快預算執行，嚴格按照《財政部關于進一步加強地方財政結轉結余資金管理的通知》（財預〔2013〕372號）的精神，控制結轉結余資金。同時，要定期和不定期清理往來資金，加強結轉結余資金的清理和分析，按規定做好盤活財政存量資金。

（四）加強監督檢查

各行政事業單位和財政、審計部門應從以下三個方面加強預算執行和其他財務行為的監督檢查，維護法律和財經法規的嚴肅性。一是單位自查。定期開展預算管理自查自糾，防微杜漸，并及時報送和溝通相關情況。二是財政和審計檢查。財政部門要加強對預算支出的管理和監督，對預算支出情況開展績效評價，對行政事業單位預算管理情況進行事前、事中、事后全程監督檢查。審計部門也應對行政事業預算執行情況進行審計，對發現問題進行批露，接受社會監督。三是追蹤問責。各監管部門要根據《會計法》、《預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》（國務院第427號令）等規定，對行政事業單位預算管理情況進行考核，對發現的預算管理問題進行問責，促進行政事業單位預算管理水平邁向新臺階。

（五）推進預算改革

一是全力實行國庫集中支付。在最基層的鄉鎮等全面推行國庫集中支付制度，將政府所有收支全部納入國庫集中支付，全力推進公務卡強制結算。二是加強銀行賬戶管理。實行國庫單一賬戶體系，加強單位零用額賬戶存款余額的控制，清理撤銷長期未發生收支業務或余額長期較小的銀行賬戶，杜絕未經批準擅自開戶。三是實行預算績效管理。探索部門支出預算績效管理，以績效目標管理等編制部門預算，提高財政資金使用績效。四是開展財政規劃。建立跨年度預算平穩機制，穩步推進財政中期財政規劃和部門支出中期財政規劃。

參考文獻：

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（作者單位：四川省漢源縣財政局）