后金融危機時代金融監管體系改革的探討

摘要：2008年金融危機的爆發使得金融監管改革再度受到全球范圍內的關注，危機發源地美國對其金融監管體系進行了大規模的調整，此后受危機波及影響最大的英國，以及在危機之中表現穩健的德國，均進行了不同程度的金融監管體系改革。近年來，國內市場也開始反思當前的金融監管體系存在的缺陷。十八屆五中全會和“十三五”規劃建議中，政府均表明了推動金融監管改革的意向；2016年以來，一行三會等監管機構自身也在進行金融監管改革的研究。那么，為什么說當前的金融監管體系已經不適應中國金融市場的發展狀況？貨幣政策與金融監管分立的現狀是否應當有所改變？中國金融監管改革的方向又在何方？文章試圖通過研究幾個國家的金融監管制度和改革路徑，來探討值得中國借鑒的舉措。

關鍵詞：后金融危機時代；金融監管改革；國際實踐

一、 引言

各國金融監管體系改革歷程的發展脈絡具有很大的共通性。在金融市場萌芽之初，以銀行為主的金融市場結構簡單、功能單一，各國幾乎都選擇了由貨幣當局直接統籌銀行監管的職責。隨著金融市場的發展壯大，證券、保險、信托等金融業態的出現催生了更多的監管需求，因而大部分國家單獨成立了相應的機構進行監管，并將銀行監管職責也從央行中分離出來，形成貨幣當局與金融監管機構分立的格局。隨著金融市場的進一步深化，金融機構之間業務領域交叉、跨領域的金融創新出現，對系統重要性機構的監管、系統性風險的防范以及金融機構的危機救助都提出了新的要求，央行在金融監管中的地位逐漸得到提高。

金融危機的爆發，使金融監管體系的缺陷徹底暴露。為了更好的應對風險促進金融體系的發展，以美國為代表的多個發達經濟體均對其金融監管體系進行了大規模的調整。美國在“雙重多頭”監管的基礎上成立單獨的機構擔負宏觀審慎監管職責；英國從大一統的金融監管轉向宏觀和微觀的“分業”監管；而德國得益于其嚴格的金融監管制度及監管部門的靈活應變，維持了經濟的相對穩定，但也在危機之后對其監管體系進行了調整。鑒于各國發展脈絡的共通性，本文試圖梳理美、英、德三國的金融監管制度及其改革路徑，從中尋求值得中國金融監管機構學習和借鑒的地方。

二、 美國金融監管體制改革歷程

美國在近現代大致經歷了三次較大規模的金融監管體制改革，并以三個代表性的法律頒布為標志：一是1933年大蕭條之后頒布《格拉斯—斯蒂格爾法》，初步確立“雙重多頭”的分業監管格局；二是1999年金融自由化浪潮之后頒布《金融服務現代化法》，形成按照業務類型監管的傘形監管體制；三是2008年金融危機之后頒布《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（簡稱《DF法案》），加強美聯儲監管職責，強化金融穩定體制框架。

1933年大蕭條之前，美國金融業遵循1913年《聯邦儲備法》，由美聯儲統一負責執行貨幣政策、監管銀行業、建立全國支付清算系統、行使最后貸款人職能。而大蕭條之后，1933年頒布的《格拉斯—斯蒂格爾法》將投資銀行和商業銀行業務嚴格分離，分業經營體制建立的同時也相應形成了分業監管的體制，此時“雙重多頭”的金融監管體制已基本形成。20世紀80年代末，全球掀起金融自由化浪潮，美國也在此背景下放松了對金融機構綜合經營的管制，逐漸擴展商業銀行的業務范圍。1999年《金融服務現代化法》頒布，允許管理和資本狀況良好的銀行控股公司轉化為金融控股公司，開展銀行、證券、保險等各類業務。相應的，美國對金融監管體系進行了一些調整，規定由美聯儲對金融控股公司進行整體監管，其他相應的監管機構根據業務類型對金融機構進行監管，形成以美聯儲牽頭，各機構按照業務類型監管相應子公司的“傘形監管體制”。而2008年金融危機以后，美國相繼頒布了《金融監管改革法案》和《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，從宏觀審慎、微觀審慎、監管框架、危機處理、消費者保護等幾個方面，對金融監管體系進行全面的完善和修正，對原有的“多頭”監管機構進行精簡，賦予了美聯儲更大的監管職能。

事實上，美國金融監管改革的過程就是美聯儲不斷擴權的過程：《1935年銀行法》的頒布是對美聯儲的第一次擴權，將貨幣管理的絕大部分權力賦予了美聯儲，正式確立了美聯儲作為中央銀行的地位；此外，還規定擁有100萬美元以上資產的銀行必須加入聯儲，實行存款保險制度。《1999金融現代化法案》是對美聯儲的第二次擴權，規定由美聯儲對金融控股公司進行整體監管，由此形成美聯儲牽頭的傘狀金融監管體系。金融危機之后《金融監管改革法案》和《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》對美聯儲進行了第三次擴權，將系統重要性機構及金融基礎設施的監管也納入了美聯儲監管的范疇。在一系列的危機和金融監管改革之后，美聯儲的權力變得越來越大；但是，這樣的擴權似乎未能阻止危機的發生，美聯儲也并未在不斷擴權的過程中表現出對金融監管的巨大成功。

三、 英國金融監管體制改革歷程

英國的金融監管體系在歷史上也曾發生過多次變革，迄今為止較為重大的金融監管改革有三次：一是《1979年銀行法》頒布之后，正式建立起分業監管的格局；二是1997年之后各監管機構合并成統一的金融監管機構FSA，三是危機之后FSA取消而成立新的金融監管機構。

20世紀70年代以前，英國奉行自律管理為主、監管為輔的自由主義金融體制；1973年～1975年，英國發生了證券公司和大量中小銀行的流動性危機，使英國政府意識到金融監管的重要性，并于1979年發布《銀行法》正式授予英格蘭銀行金融監管權，此后逐步建立起分業監管的格局。1986年，撒切爾政府進行了波瀾壯闊的私有化改革，同時也推動了大規模的金融自由化，大幅度減少金融監管，隨之帶來了英國的“金融大爆炸”和席卷全球的金融自由化浪潮。在此過程中，英國當時分業監管的金融體系暴露出諸多缺陷，尤其1991年國際商業信貸銀行破產、1995年巴林銀行破產等一系列事件，動搖了公眾對分業監管體系的信心，因此，1997年，英國政府被迫提出了改革方案，剝離了英格蘭銀行的銀行監管職能，并將原有的9個監管機構合并為一個全能的金融監管機構——金融服務局（FSA）（黃志強，2012），負責對銀行、證券和保險業進行統一全面的監管。此后，《2000年金融市場與服務法案》，確立了金融服務局對金融業統一監管的法律地位，進一步明確了金融服務局和被監管者的責任、權利和義務，宣告統一的混業監管框架的正式建立，形成了“財政部+央行+FSA監管”的“三方共治”的統一金融監管體系，并一直平穩運行至08年金融危機爆發之前。

2008年金融危機之后，英國成為受危機波及最嚴重的國家之一。2009年起，英國再度啟動了金融監管體系的改革：《2009年銀行法》確立了英格蘭銀行作為中央銀行在維護金融穩定中的主導地位：英格蘭銀行下設金融政策委員會（FPC），負責宏觀審慎監管；撤銷FSA，設置審慎監管局（PRA）以及金融行為局（FCA），兩者共同負責微觀審慎監管。此外，改革明確了英格蘭銀行和財政部在危機應對中的職責分工，建立起了多層次監管協調機制。2013年，新《金融服務法》生效，這一標志性的事件宣告了英國新的金融監管框架正式建立（楊大勇，2015）。

四、 日本金融監管體制改革歷程

日本對金融業的監管歷史上相當嚴格。20世紀初，日本進行利率管制；20世紀20年代，分離金融、銀行與信托分離；20世紀30年代，國內外金融市場分離；“二戰”后，仿照美國建立自身的金融體系，進行分業經營，但同時給予特護的經濟背景實施了統一監管；20世紀90年代之后，金融自由化進程疊加亞洲金融危機，金融體系動蕩，這一階段日本將借鑒的對象從美國向歐洲地區轉變，仿效當時的英國建立了新的統一監管機制。

19世紀40年代，日本致力于扭轉處于破產邊緣的經濟，優先發展符合“產業基準理論”的產業，重工業、化工業成為扶持重點。這些大企業的重組建設，都需要金融行業提供大量廉價的資金支持，銀行在其中的地位提高。主銀行制度逐步成型的同時，日本金融行業政府主導的特征也愈發明顯。為了維持這種向部分行業傾斜資源的狀態，日本對本國的金融機構實施嚴格的進入管制、利率管制和分業經營，并以事前保護性監管為特點。相應的，在金融監管方面，監管架構的設計也體現出高度的政治化特征：大藏省集編制財政預算、征稅和金融監管三大職能為一體，在監管上可以說擁有包括立法和執法的絕對權力。在經濟相對封閉的環境中，這一架構為當時資源不足的日本傾舉國之力發展支柱產業、振興戰后經濟提供了有力保障，但同時也存在比較明顯的監管缺陷：單一集權式的監管機構在金融問題處理上不公開不透明，對金融機構資產質量拖延處理，對經營不善的金融機構過度保護，缺乏懲罰機制，使得日本90年代金融機構丑聞和破產案例迭出。

1997年，亞洲金融危機爆發，受英國金融改革的影響，日本政府對國內的金融制度進行了徹底改革，金融機構分業經營的格局被徹底打破。先后通過的《金融體制改革法》和《銀行控股公司法》，標志著銀行控股公司獲得了混業經營的權利，開始進入混業時代。直到2001年，日本幾乎放開了所有金融子行業的相互準入政策。在監管架構上，1997年，《日本銀行法》被重新修訂，明確了央行獨立制定貨幣政策以及重大金融決策的權利，并廢除了政府對其的人事任命權。1998年，直屬總理府的日本金融服務廳（FSA）設立，從此金融監管職能正式從大藏省分離出來，2000年后重組為日本金融廳，主要負責金融機構監管和應對金融危機。大藏省則負責金融政策和金融立法相關事務。

五、 德國金融監管體制改革歷程

德國金融監管制度也大致經歷過三次較大的變革：一是1962年從央行統一監管轉變“銀證保”三局分業監管；二是2002年“銀證保”三局合并為聯邦金融監管局，實行混業監管；三是2008年金融危機之后，單獨成立金融穩定委員會（FSC）負責宏觀審慎監管（肖筱林，2007）。

1962年之前，德國實行的是統一監管的金融框架，由德意志聯邦銀行同時承擔貨幣政策執行和金融監管的職能。1962年《銀行法》頒布，德國成立聯邦銀行監督局（BA-Kred），在央行的配合下對銀行業進行監管，隨后聯邦保險監督局（BAV）和有價證券監督局（BAWe）也相繼成立，形成了與我國類似的“銀證保”三局分業監管的格局。但值得一提的是，由于德國商業銀行準許同時經營證券和保險業務，因而銀監局實際上執行的是綜合金融監管的職能。2002年，德國將三局合并成立聯邦金融監管局（BaFin），實行混業監管，且下設“銀證保”三個專業部門，負責三方面業務的監管，同時設置三個交叉業務部門，專門負責處理交叉領域的問題。由BaFin與中央銀行實施金融監管方面緊密合作，全面負責所有金融監管機構的監督管理工作，以確保監管覆蓋到整個金融系統（肖筱林、舒曉兵，2008）。

2008年金融危機爆發以后，德國也未能獨善其身，但相對于受到巨大負面沖擊的英美等國來說，德國金融監管制度在極端風險事件中體現出來的穩定性，維持了德國國內的經濟穩定，證明了其嚴格的價值。不過，即便其金融監管以謹慎和嚴格著稱，危機之后，德國也對其金融監管體系進行了兩次較大的調整：其一，2007年德國政府批準德國聯邦金融監管局管理層新架構的方案，并重新明確劃分了BaFin和德意志聯邦銀行對銀行業的監管職責范圍；其二，2013年德國通過《金融穩定法》（Financial Stability Act），單獨成立金融穩定委員會（Financial Stability Committee，FSC），以落實歐洲系統風險委員會（ESRB）在危機后對各國宏觀審慎提出的要求。而改革還大大加強了央行在宏觀審慎監管方面的作用，FSC的權限實際上置于央行的管理和指導之下，央行在宏觀審慎監管中起決定性作用（張留祿、陳福根，2008）。由此可見，即便在這樣能夠抵擋金融危機沖擊的穩定金融監管體系中，危機之后也在金融監管改革中提升了央行的重要性。

六、 國際金融監管體制改革的經驗及啟示

總結近年來各國金融監管體系的改革歷程，大部分國家都遵循本文開篇談論到的發展脈絡。2008年金融危機之后，大部分發達國家已經完成了上述監管改革歷程，各國以宏觀審慎政策框架為背景建立了新的金融監管框架。總結危機之后，本文發現各國金融改革有以下特點：

其一，強調宏觀審慎與微觀審慎監管的配合。上述美、英、德三國均在金融監管改革方案中強調了宏微觀審慎監管的配合；其二，單獨成立一個機構統籌原先的分業監管，負責宏觀審慎監管并防范系統性風險。如英國的金融政策委員會（FPC）、美國的金融穩定監督委員會（FSOC）、德國的金融穩定委員會（FSC）；其三，央行在金融監管中的地位得到提高。英國確定了英格蘭銀行維護金融穩定的核心地位，并將FPC置于英格蘭銀行之下；美國賦予了美聯儲全面的系統性監管職能；德國也加強了央行在宏觀審慎方面的作用，FSC受到央行的管理和指導。其四，強調了對金融消費者的保護。危機爆發的原因之一就是對金融消費者保護不足，因此英國和美國分別設立了金融行為局（FCA）和消費者保護局（CFPB），加強對金融消費者的保護。其五，財政部介入到金融監管當中。英國、美國和德國的金融監管體系中，財政部都發揮了重要作用。

基于上述分析，我們認為中國金融監管體系改革可以借鑒的經驗包括：

1. 金融監管改革過程不強制進行金融監管機構的變動。對于中國來說，改變當前“一行三會”的監管格局，無論是將三會合并為一會，還是將一行三會合并為統一的金融監管機構，只要涉及機構的撤并，都將牽涉到大量的行政部門和人員的調整裁撤，增加改革成本的同時也將加大改革的阻力。而從國際經驗來看，金融監管改革并不必然要求金融機構的撤并或其他變動，因此，金融監管機構的變動并非是必須的。只需借鑒美國的經驗，明確各機構在監管框架中的職責和地位即可。

2. 提高央行在金融監管中的地位。央行主導金融風險防范，其他機構側重行為監管。“超級央媽”幾乎是必然的。央行作為貨幣當局所具備的宏觀審慎監管優勢以及其最后貸款人的身份，決定了其應當在宏觀審慎政策框架中的主導地位，以及在金融監管中的地位逐漸提高。在央行主導金融風險防范的前提下，其他金融監管機構則側重行為監管，即負責監控金融機構的日常行為，保證金融機構經營與運作的合法合規，防止市場出現過度競爭和壟斷。

3. 財政的適當介入是必要的。在央行及監管機構進行金融監管和危機處置時，無論是對金融市場、金融機構還是金融消費者進行救助，其動用公共資金的過程都需要財政部的介入，以保證動用公共資金的合法合規，保證金融監管的順利進行。因此財政部也是金融監管體系中不可獲取的一部分。

4. 加強金融消費者的權益保護。為維護金融體系的整體穩定，除了對金融機構進行嚴格監管之外，金融消費者的保護也是重要一環。目前，我國“一行三會”均有專門的金融消費者保護部門，但缺少更高層級的、專門的金融消費者保護法律。因此，應當借鑒上述美、英、德等國在危機之后對強化金融消費者權益保護的金融監管體系改革的舉措，盡快推進保護我國金融消費者的立法進程，為金融消費者保護提供法律依據。

參考文獻：

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基金項目：北京市國內外聯合培養研究生共建項目資助。

作者簡介：呂慧（1987-），女，漢族，河南省新鄉市人，中國人民大學商學院博士生，研究方向為公司治理等。

收稿日期：2016-10-15。