生態資源屬性對不同生態補償方式的影響

摘要：生態補償是生態環境保護和生態文明建設中的重要政策工具。文章從產權、價值、空間和時間4個角度來闡述生態資源屬性對生態補償的影響和要求，進而根據生態資源屬性選擇不同的生態補償方式。森林、草原、荒漠和濕地主要選擇縱向政府補償，流域補償包括橫向和縱向政府補償，海洋、耕地和礦產主要是市場補償，在生態補償實踐中，不同的生態資源和生態補償方式對生態補償主體、客體、標準、措施和效率都產生不同的影響。

關鍵詞：生態補償；生態資源；補償方式

一、 引言

2016年5月3日，國務院辦公廳正式印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號），提出到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應。生態補償是保護生態環境和推進生態文明建設的重要政策工具，通過建立反映市場供求關系和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的生態補償制度，激勵生態資源保護和建設，遏制生態破壞行為，通過經濟手段解決生態資源保護過程中的外部性問題，達到生態環境和經濟的協調發展。我國環境保護的政策經歷主要經歷了從污染者付費的懲罰性原則到激勵生態保護行為的保護者受益原則的過程。目前，我國以政府引導為主體，以森林、草原、流域、礦產、海洋等生態資源為主要補償對象，以生態資源和生態系統服務價值為標準，以財政轉移支付為主要措施的生態補償的機制建設已初現端倪。生態補償涉及復雜的利益關系，在生態補償實踐中對生態補償主體、客體、標準、措施等現實問題仍需進一步研究探索，不同生態補償由生態資源的屬性差異決定。因此，從生態資源屬性的角度出發，剖析生態補償的根本，從而可以為促進生態環境保護、推動生態文明建設的提供堅實有效的制度基礎。

二、 生態資源的屬性

生態資源與一般的產品資源相比有其獨有的特點，生態資源產權屬性界定并不清晰，價值確定較為困難，導致交易市場需要人為創建且交易成本明顯大于一般產品。

涉及到生態補償的生態資源產權屬性可以分為三類，第一類是不可再生的生態資源，如礦產、石油、天然氣、土地等，此類資源的產權界定一般較為清晰。第二類是介于完全不可再生和可再生的臨界帶生態資源，如水、森林、草原等，此類資源一般屬于國家或集體所有，實行承包制或者有償使用制度，但并沒有明確規定究竟由哪一個組織來行使所有權和怎樣行使所有權，容易導致所有權虛置，因此產權界定存在一定困難。第三類是由各種生態資源所組成的生態系統服務產權，此類產權大部分屬于公共物品或者“準公共物品”、“俱樂部物品”，具有區域外溢性，產權難以清晰界定或者界定成本高。大部分生態資源的產權都不具有排他性，市場機制決定的供給量遠小于帕累托最優狀態時的供給量，因而會導致出現“公地的悲劇”和“搭便車”的現象。

生態資源的價值屬性包括兩個層次：一是生態資源中的自然資源是在經濟活動過程中所使用物質的一個重要來源，能夠作為原材料直接轉化為產品，如礦藏、木材和糧食等；二是生態資源所組成的生態系統服務價值。市場機制僅能體現生態資源的產品價值，而生態系統服務價值無法體現。同時，生態資源的市場價值量化存在困難和供需之間存在價值差異矛盾，生態系統服務的價值大部分都是通過低層次的原材料產品價值進入市場，生態系統服務的主體對生態系統服務價值不明確，降低了生態服務提供者的效益，最終將會導致生態資源的大量缺失。

生態資源的空間屬性包括依存性、層級性、不可替代性和差異性。按照生態資源所在的空間來看，一個地區的生態資源現狀往往會影響到另一個地區，存在相互依存性。不同類型的生態資源的溢出范圍具有明顯的地域性和層級性，應在其“俱樂部成員”之間共同分擔成本和共享收益。生態資源在不同地區的生態功能并不一致，多數生態服務不具備空間替代性，而且各地區實施生態建設和保護的經營管理成本及損失的機會成本差異較大，生態效益具有明顯的空間差異性。

生態資源的時間屬性是指生態資源發揮其全部生態系統服務價值的時間周期長。大部分生態資源并不具有在短期內發揮其全部效益的可能性，一旦投入中止，可能因缺乏維護、經濟開發而影響其價值的體現，或者因生態效益尚未達到而前功盡棄。

開展生態補償的主要原因就是由于生態環境的價值具有外部經濟和公共物品的屬性，導致成本和效益在個人和社會之間存在不對稱。生態補償機制的建立是以內化外部成本為原則，補償生態資源保護者是對為保障生態系統服務功能所付出的保護成本和為此而失去發展的機會成本；生態破壞者和生態系統服務受益者是對恢復生態系統服務功能和對生態資源保護者的發展機會的補償。目前僅對森林、草原、濕地等部分生態資源的生態恢復成本進行了評估，但對其產生的生態系統服務價值則無法體現。生態系統服務具有明確的空間差異性，不同主體之間對同一生態資源的價值標準認定存在偏差，不同地區的主體因為受償者的受償意愿、補償者的支付能力和支付意愿等對同一生態資源的補償標準也存在偏差，如北京對黃土高原退耕還林進行生態補償的支付意愿要高于安塞和西安。要建立引導生態資源合理配置、經濟發展與生態保護協調的機制，實現“綠水青山就是金山銀山”，必須引入生態補償。但是，生態資源的屬性差異又決定了不能對所有的生態資源實行單一的生態補償機制，要提高生態補償效益，必須進行有針對性的選擇。

三、 不同生態補償方式的差異比較

生態補償方式的劃分有多種形式，本文主要根據生態補償的運行機理差異，將生態補償分為市場補償和政府補償。市場補償是基于市場的政策工具和方法通過市場信號引導行為主體的動機從而實現生態資源的外部性內部化，包括稅收、生態補償費、生態保證金等主要手段，以利用市場力量為主要特征，行為主體在追求其各自利益的過程中就能同時實現生態補償的目標。政府補償根據是否能夠在空間上明確定義補償受益（受損）主體，分為縱向生態補償和橫向生態補償。也可以認為，市場補償是一種區內生態補償方式，政府通過稅收或者市場主體之間自發行為而實現區內的生態資源平衡，而政府補償更多是區際之間的生態補償，存在的前提是生態利益的依存性，由生態受益地區給予受損地區、開發地區給予保護地區一定的經濟補償。

1. 補償主體的差異。生態補償主體分為生態服務受益主體和生態服務受損主體。根據生態補償方式的分類，市場補償的主體是直接與生態服務相關的主體，包括生態資源的使用者和保護者、污染環境的企業和居民等，市場補償主體都是能夠明確生態資源產權的主體。政府補償的主體是生態服務受益地區或受損地區的政府組織，由于我國森林、湖泊、河流、草地等自然資源產權大部分屬于國有或者集體所有，中央和各級地方政府是自然資源產權的代理人，地方政府在一定程度上負有使用、保護的權利和義務，因此，地方政府作為產權主體代理人進入到生態補償中。橫向生態補償的主體相比縱向生態補償的主體更為明確和清晰，能夠較好地確定政府之間的生態服務關系。因此，當生態效益外溢涉及的地區政府主體較多時，可由縱向生態補償來實現，而對于有限受益地區的生態資源，應該主要由受益地區政府來承擔。

2. 補償客體的差異。生態補償的客體就是指生態補償主體的權利和義務所指向的對象，即應該對哪種生態資源進行補償。在我國現行生態補償相關法規制度中，涉及到的生態補償客體包括森林、濕地、草原、流域、海洋、耕地、礦產和區域等。其中，對區域的生態補償是為了提高生態受損地區和重要生態功能區的生態修復、保護和維護能力，所包括的生態資源可以劃分到其他類型中，如張家口市和烏蘭察布市的京津風沙源治理工程中，主要涉及到森林、草地和流域等。

不同補償客體的主要生態補償方式存在差異。以市場補償方式為主的生態資源主要是礦產、耕地和海洋，對草原、森林、濕地主要是縱向生態補償方式，流域則包括縱向和橫向兩種生態補償方式。我國的森林、草原、濕地的生態效益補償由國家財政設立專門的補助費用或者補貼費用，向保護自然生態的個體發放，從而鼓勵他們采取措施保護所利用土地上的自然資源。流域生態補償發展較為迅速，以政府補償為主，包括縱向和橫向兩種方式。河南、河北、山東、山西、遼寧、陜西、四川等省市主要采取縱向方式，江蘇太湖流域、湖北省漢江流域、長沙市境內河流采取橫向方式。也有部分地區同時采取縱向和橫向方式，如貴州省的紅楓湖流域和清水江流域地區政府的生態補償資金既涉及上下游地方政府，省政府也在生態補償金中占有一定比例。福建省建立了流域下游地區對上游森林生態效益的縱向生態補償機制。

3. 補償標準的差異。生態補償標準的確定主要根據生態保護者的直接投入成本、生態保護者的機會成本、生態受益者的獲利和生態系統服務的價值。但由于生態資源的價值屬性和空間屬性決定了不同生態資源的生態效益存在差異，而且位于不同地區的主體對同一生態資源的生態效益價值認定存在差異性，我國東西部地區之間在提供生態服務的成本投入上存在著巨大的差距，西部地區的投入遠高于東部地區。確定生態補償標準的方法可考慮支付意愿法、機會成本法、費用分析法、水資源價值法等方法核定補償額度。以礦產、耕地和海洋為主要補償對象的市場補償主要是用于生態資源恢復，是直接投入成本，因而補償標準較低。政府補償由于其資金來源主要是財政資金，補償標準相對較為穩定。由中央政府主導的縱向生態轉移支付，為了體現各區域之間的公平，容易導致生態補償標準單一，補償標準偏低的情況。如退耕還林補償全國僅分南方和北方兩個補償標準，在2009年國家級公益森林生態效益林補償中國有的與集體和個人的補償標準分別為每年每畝5元和10元，遠低于林地所產生的經濟效益。由地方政府主導的生態補償標準則要高于中央政府，如2010年北京市新的補償標準范圍擴大到1 010.95萬畝山區生態公益林，補償標準為40元/年·畝，遠高于國家標準。橫向生態補償一般都是在相關主體范圍內的“俱樂部產品”，因而能夠較好的內化生態系統服務的外部性，因此補償標準較高。政府生態補償標準除了與生態效益相關外，政府財政收入水平也直接影響生態補償的標準，進一步影響到生態補償能否實施和生態補償的效果。如河南省2010年出臺的水環境生態補償標準為化學需氧量每噸2 500元，氨氮每噸10 000元，2007年江蘇省出臺的環境資源區域補償標準中化學需氧量、氨氮、總磷分別為每噸1.5萬元、10萬元、10萬元，遠高于河南省的標準。其原因既與兩地的財政收入差異相關，也因為兩地分別采取的是縱向補償和橫向補償，河南省的補償資金要先上繳省財政然后再劃撥，而江蘇省則是直接在上下游地區政府之間補償，效率更高。

4. 補償措施的差異。根據生態補償的運行機制，可以將補償措施分為輸入和輸出兩部分，輸入部分是指生態受益主體或者生態破壞主體繳納生態補償的過程，輸出部分是指生態補償向生態受損主體輸出的過程。輸入部分的生態補償措施主要是稅費征收和財政扣繳。目前，我國僅有部分稅費政策間接地體現出生態保護價值，主要包括生態稅、生態補償收費和生態保證金三大類。生態稅主要有資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。生態補償收費主要分為三類：一是對生態環境破壞者負外部性矯正的懲罰性收費，主要是排污費；二是對資源有償使用收費，如水資源費、砂石資源費、耕地開墾費、礦產資源補償費；三是對生態維持、恢復、重建成本以及環境保護成本正外部性補償征收的費用，如森林植被恢復費、林地補償費、草原植被恢復費、土地復墾費、城市污水處理費等。財政扣繳主要用于水環境生態補償中，當上游地區水質未達標準時需要向上級政府或者下游地區政府扣繳生態補償金。生態補償的輸出過程的補償措施主要是轉移支付和基金項目支出。在草原、森林和濕地等縱向生態轉移支付中，主要由中央政府設立草原生態保護補助獎勵資金、森林生態效益補償基金、濕地保護補助資金。北京的山區生態林補償資金由鄉鎮財政以直補的方式發給管護人員。

5. 補償效率的差異。從生態補償的效率來看，實現生態補償目的最優的選擇是采用市場機制。但是我國生態資源的產權屬性界定并不完善，導致無法充分發揮市場補償的優勢。運用政府補償進行生態補償的主要缺點在于體制不靈活，難以照顧到千差萬別的生態環境問題。以縱向生態補償為主的轉移支付方式支出責任的邊界模糊，不能很好的體現地區之間的生態服務關系，引起資金的浪費和低效使用。對于區域間生態利益協調問題，縱向生態補償方式只能解決一小部分，力度和范圍都非常有限。從實踐來看，以橫向生態補償方式來協調那些生態關系密切的相鄰區域間或流域內上、下游地區之間的利益沖突更直接有效。

四、 結論

生態補償是生態環境保護和生態文明建設中重要的實踐手段。生態資源的產權、價值、空間和時間屬性決定了生態資源并不能完全通過市場自發形成有效的市場從而實現生態資源的可持續發展和實現生態服務系統的價值。從產權方面來說，大部分生態資源的產權都具有準公共物品的特性，市場機制無法實現其帕累托最優狀態，生態資源供給無法得到有效激勵。從價值角度來說，生態資源的產品價值和生態系統服務價值之間價值差距較大，而且生態系統服務價值量化困難，從而導致生態資源供需之間存在矛盾。從空間角度來說，在不同層級和地域之間，生態資源都存在依存性，而且生態資源在不同空間的存在都不具有可替代性，但是不同地區的主體對生態資源的價值認識差異性較大。從時間角度來說，生態資源發揮生態效益的時間周期長，并且需要長時間的不斷投入。不同的生態補償方式在補償主體、客體、標準、措施和效率之間都存在差異，根據不同生態資源之間的屬性差異，適用于不同的生態補償方式。在主要的生態資源產品中，森林、草原和濕地主要適用于縱向政府補償方式，海洋和礦產主要適用于市場補償，流域主要適用于橫向生態補償。

要實現生態補償的目的，首先，要充分認識到生態補償在生態環境保護、主體功能區建設和生態文明建設的重要意義，特別是在全面建成小康社會進程中，脫貧和環境保護是其中的短板，在生態環境重要但生態脆弱地區，如何通過生態補償方式來保護環境，將一部分農民從依靠破壞生態環境來生存的生活方式中轉移出來，通過生態補償脫貧一批貧困群眾，通過生態補償分攤其市民化的部分成本；其次，要根據生態資源的產權、價值、空間和時間屬性，選擇合適的生態補償方式，合理推進不同資源的生態補償進度；再次，在生態補償實踐過程中，必須充分利用市場補償、橫向政府補償和縱向政府補償等多種不同的生態補償方式，提高生態補償效率；最后，我國目前政府主導下的生態補償機制，要逐步過渡到以市場為主導的生態補償方式中，實現生態補償資金多種來源渠道，引入市場競爭機制并推廣實踐。

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基金項目：2015年教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目號：15YJC790019）；2015年中央在京高校重大成果轉化項目（項目號：2015010017）。

作者簡介：黃順魁（1987-），男，漢族，湖南省華容縣人，中國人民大學經濟學博士，北京大學光華管理學院應用經濟學博士后，研究方向為區域經濟政策、生態補償。

收稿日期：2016-10-17。