澳門財政狀況與經濟增長互動性分析

文章編號：1001-148X（2016）11-0047-06

摘要：澳門政府財政的結構失衡、資金運作效率不高和經濟調節功能弱化等問題受到社會各界的關注，尤其是博彩業單一化導致的財政失衡問題尚未得到有效解決。基于祖國內地新常態的經濟下行壓力，本文對澳門財政的結構性失衡問題進行探討，結合時間序列模型與協整分析探究其對經濟的潛在調節功能，以期尋找問題的根源，并提出相應的建議。

關鍵詞：澳門財政；平衡；經濟增長；預算；時間序列分析

中圖分類號：F8122文獻標識碼：A

收稿日期：2016-08-10

作者簡介：張濤（1976-），男，江蘇蘇州人，澳門理工學院公共行政學校副教授，經濟學、管理學雙博士，研究方向：財政學、貿易經濟、數量經濟等。

受祖國內地經濟新態勢的影響，澳門政府的財政問題2014年以來備受關注，尤其在澳門過度依賴的博彩業下行的壓力下[1]，大量問題的涌現與澳門政府財政的結構性失衡、財政收支失衡，以及財政資金使用效率低下有密切的關系。本文利用2000年到2014年的數據對澳門財政和經濟狀況進行完善的時間序列檢驗和分析，旨在為澳門財政的持續穩定發展提供決策依據。

一、澳門財政收支的整體狀況

根據1976年頒布的《澳門的組織章程》，澳門政府擁有資產與負債的獨立財政權力，由總督負責管理。澳門回歸祖國后在基本法和相關法規條例中又對澳門的財政預算進行了一系列規定，但并不完善。澳門政府2010年制定了專門的財政儲備制度法案，而這些法規制度的建立并沒有消除澳門財政的主要隱患，也沒有提高澳門財政的調節功能和使用效率。

（一）澳門實際財政收入與預算收入

圖1反映了澳門2000年至2014年財政預算收入和實際收入的變化情況，可以說基本上處于平穩漸增階段，預算收入和實際財政收入都在緩慢增加，但是增加幅度并不明顯，而且預算中的財政收入和實際財政收入間的差距也很小，這說明澳門政府對財政收入的控制力還很強。2004年以后，澳門的實際財政收入出現了爆發式增長，到2013年止增加737倍，相應的預算收入也不斷調整，但是預算收入始終遠低于實際財政收入——2013年澳門實際財政收入已超出當年預算收入4114億澳門元，相當于預算收入的13倍還多，這說明澳門政府的預算已不能控制實際財政，這對澳門政府的預算體系提出了挑戰。

目前，盡管博彩業稅收仍能維持澳門政府的基本財政收入，但受各種內外部經濟、政治因素的影響，澳門博彩業很難確保長期性的持續增長，整體穩定性較低。從圖1可以看出澳門實際財政收入2014年相對于2013年有明顯下降，這是近十幾年來澳門實際財政收入的第一次下降。這是外部政策因素導致澳門博彩業2014年以后受到沖擊，受博彩稅收下降導致的，此時澳門政府的財政收入來源單一，過度依賴博彩稅收為主要收入的問題開始顯現，致使澳門政府的財政收入潛在風險加大、穩定性不足。因此，澳門政府要保持公共財政收入的穩定性，就要打破單一的財稅來源，必須充分利用公共開支的功能性調節，提高澳門經濟結構多樣性。

（二）實際財政支出與預算支出

圖2給出了澳門政府2000年到2014年財政實際支出和預算開支的變動情況，從整體來看，澳門公共預算支出從2000年到2013年一直呈增加趨勢，2014年政府開始在預算中消減支出。就實際財政支出而言，整體也呈現上升趨勢，除了2007年和2013年略微下降以外，其它各年份均有所增加，其中政府預算在2014年減少了財政支出。但是，2014年實際財政支出卻相對增加，大大縮小了預算支出和實際支出的差距。此外，圖2顯示澳門政府2006年之前的當年預算開支往往略小于實際公共開支，而2006年之后預算開支卻明顯大于實際財政支出，且在2014年之前一直有持續擴大的趨勢，這說明澳門政府對實際財政支出在2014年之前控制得比較嚴格。但是，過于嚴格的控制會減小財政支出對經濟的功能性調節作用，甚至無法滿足經濟增長對基礎設施的需求，導致社會矛盾的增加。

（三）財政盈余變化與國民經濟發展

圖3顯示2000年到2014年間澳門財政盈余變化，除了2013年到2014年財政盈余有所下降外，澳門財政在此15年間一直呈現上升趨勢。2013年澳門財政盈余相對2000年增長了3964倍，極高速的增長看似可以促進澳門財政穩定，實際卻損害了澳門財政收支平衡，過度的盈余損害了澳門經濟整體發展的效率。此外，澳門財政預算基本上遵循古典預算原則，其中最重要的一條就是收支平衡原則。根據澳門財政預算綱要法，澳門財政預算應當“量入為出，力求收支平衡”，而現有澳門財政盈余過大的現象明顯違背了這一原則。

二、澳門財政收支結構

（一）澳門財政的收入結構

類似復式預算，澳門財政收入主要分為經常收入和資本收入。表1列出了2010年到2014年澳門主要財政收入的數據。從結構方面看，澳門財政收入中98%到995%依賴于經常收入，資本收入幾乎可以忽略。在經常收入中，與賭博專營權有關的直接稅占了80%以上，這說明澳門的財政收入主要依賴于與賭博專營權有關的直接稅。 從時間變化來看，澳門博彩稅2011年比2010年增長了429%，而2014年只比2013年增加了27%，這說明澳門財政收入減緩主要是因為博彩稅增加趨緩；與此同時，經常收入中的財產收益、耐用品出售以及其它收入，與整體資本收入都呈現下降趨勢，唯有其它類的直接稅（例如營業稅、職業稅等）2014年比2013年有很大增長，增加幅度達到264%。另外，罰款費用收入和其它經常收入也有很大增長，分別達到366%和1115%，除這些以外的其它收入都只有略微變動。這說明盡管澳門政府意識到了過于依賴博彩稅帶來的危機，企圖通過其它稅種來調節總體財政收入結構，但由于博彩稅占總收入比重過大，而沒有明顯的效果。

（二）澳門財政的支出結構

表2給出了澳門財政按職能分類的支出結構，其中教育、房屋支出2014年與2013年連續兩年都比上年下降，尤其是相對于一般行政部門和治安部門，這兩個部門財政支出在2010年都小于教育部門，但到2014年均已超過教育部門支出。將這兩種職能支出與類似條件的香港橫向比較，不難發現澳門這兩種職能支出在2011年支出比例就已超過香港。澳門一般行政服務支出占財政比例2011年為16%，而香港至2012年才11%。澳門公共秩序和安全服務支出比例在2011年為11%，香港才8%。隨著這兩種支出的增長，所占比例越來越大。在環保和醫療等方面，澳門財政支出比例明顯小于香港，其它部門也有類似情況。從靜態來看，澳門公共支出中占比例最多的不是各個職能部門的支出，而是其它職能支出，約占總支出的57%左右，其它職能支出主要包含了澳門政府正在建設的公共設施超支部分。可見，澳門財政資金運用的低效率已顯著影響澳門財政支出結構，一方面現有超支比重過大，另一方面新建基礎設施嚴重不足無法滿足社會經濟需求，損害了澳門經濟的全面均衡發展。

三、澳門財政與宏觀經濟增長的互動功能分析

根據凱恩斯基本貨幣理論[2]和哈維·羅森的財政理論[3]，政府應當利用財政和政策兩種手段調節經濟，通過政府財政對經濟的影響適度增減需求，以減少貧富差距，穩定經濟均衡運行。著名財政學家馬斯格雷夫[4]認為政府在經濟中扮演著重要的角色，公共財政可以對經濟起到三個基本作用：一是優化資源配置，減少貧富差距；二是調解和穩定總體經濟的運作；三是提高經濟整體效率。因此，政府的財政收支與整體宏觀經濟運行有著密不可分的聯系，形成了良性互動的關系，經濟的增長可以促進財政收支的增加，而財政的擴張應當對整體經濟的平穩發展起到有益的促進作用。

本文利用2000年到2014年澳門財政支出和澳門宏觀經濟數據進行時間序列分析，以期提供相關的參考依據。對澳門歷年的財政支出進行單位根檢驗（結果如表3），發現澳門財政支出有單位根的原假設不能被拒絕，必須考慮VAR等回歸方法。除單位根以外，時間序列模型還必須考慮協整問題，除了財政支出這個主要回歸變量，還要分析整體經濟，本文挑選GDP（地區生產總值）、CPI（消費物價指數）和失業率作為主要的分析對象，先檢驗這些變量的協整現象。

本文采用常用的約翰遜協整檢驗（Johansen tests for cointegration），采用2階滯后期，檢驗結果如表4所示。從結果來看，當秩為0時，跡統計量87182大于統計臨界值4721，沒有協整方程的原假設被拒絕。當秩為1，跡統計量4628大于統計臨界值2968，小于或者等于一個協整方程的原假設被拒絕。當秩為2，跡統計量20238大于統計臨界值1541，小于或者等于兩個協整方程的原假設被拒絕。當秩為3，跡統計量045小于統計臨界值376，小于或者等于三個協整方程的原假設不能被拒絕。因此，要采用VEC時間序列回歸，且以秩為3進行估計。

估計結果如表5所示，為簡化分析只列出澳門政府財政支出為解釋變量的回歸系數，解釋其對澳門宏觀經濟3個主要指標的影響。從估計結果看，澳門財政支出對澳門失業率及澳門GDP沒有明顯影響，其回歸系數的統計量均不顯著，但是對澳門的消費物價指數有明顯的負相關性影響，這說明政府財政支出的擴張會壓制地區私人消費價格。此外，為了解經濟發展對財政的影響，本文以財政收入為被解釋變量，以GDP作為解釋變量進行時間序列分析，經過協整檢驗發現沒有協整方程的原假設不能被拒絕，無須使用協整分析，使用原始的向量自回歸（VAR）模型即可。回歸結果顯示GDP的一階滯后變量回歸系數是1 1939，統計量為784，具有顯著的統計意義；GDP的二階滯后變量回歸系數是1 0253，統計量為523，也具有顯著的統計意義。因此，澳門經濟的增長可以明顯促進澳門政府財政收入的增加，但是澳門政府財政支出對澳門經濟平穩發展卻沒有起到有效作用。

四、澳門政府財政結構和功能的主要問題

雖然澳門財政受到當地經濟急速增長的刺激，在2014年之前的十幾年間始終保持高速增加趨勢，但受到當地經濟條件的制約而始終存在很多問題，一些問題在經濟下行壓力下更加明顯。綜合之前的分析，本文總結出以下幾點主要問題。

（一）財政收入結構失衡

財政收入來源過于單一，影響澳門財政收入的穩定性和可持續性。由于高度單一的博彩經濟體系，澳門的財政收入過于依賴博彩稅收，容易引起財政收入不穩定，尤其當博彩業受到沖擊的時候，博彩業稅收的下降必然導致整個財政體系收入的減少，這個問題已經在2014年以后顯現。

（二）預算收支與實際財政收支數據失衡

圖1和圖2顯示澳門財政預算數據與實際數據差別很大，說明澳門政府財政預算無法有效對實際財政收入和支出進行控制和管理。實際稅收收入和預算收入之間巨大的差額可能會導致社會資源的浪費和不合理分配，而實際財政支出和預算支出的明顯差距會極大削弱財政部門對當年財政資金使用的管理和控制能力。

（三）財政實際收支失衡，歷年盈余過大

澳門財政最大的一個特點就是財政盈余過大，而財政收支相抵達到出入動態平衡才是最好的狀態[5]，過度的盈余會對社會經濟造成壓力，甚至破壞整體宏觀經濟的運行，尤其對私人消費和私人投資領域造成影響，資金周轉減緩最終影響國民經濟運行效率。

（四）政府大量公共項目超支嚴重，財政資金運作效率低下

由于澳門政府對財政資金運作效率低下，加上預算無法有效管理財政收支，而立法機構對財政的監督能力又很有限，導致澳門政府大量公共支出項目嚴重超支，最典型的例如北安碼頭項目和城建輕軌項目。輕軌項目的開支從最初估算的27億增到42億又增至75億，目前已經增加到110億，但仍然無法完工。澳門大學橫琴校區的建設花費了102億，超支近44億元。總之，澳門近年的政府大型項目幾乎都出現了嚴重的超支。

（五）財政收支的宏觀經濟調節功能弱化，不能起到調節經濟平衡、穩定經濟增長的作用

根據馬斯格雷夫[4]的財政理論，政府財政應該起到調節宏觀經濟、穩定就業和經濟運行的作用。但是，澳門財政基本沒有起到此類作用，澳門財政收入隨著經濟增長在增加，財政支出卻對就業和整體經濟幾乎沒有任何明顯的影響，澳門政府財政的經濟調節功能無法體現，財政支出對經濟的負面作用依然存在。

五、對澳門財政的主要建議

針對以上幾個主要問題及其產生原因，本文提出以下幾點建議：

（一）調整經濟結構，促進財政收入多元化

由于澳門財政收入過度依賴博彩業，致使其財政收入缺乏長期穩定性，尤其在祖國內地相關政策不利于澳門博彩業發展，以及亞洲周邊地區博彩娛樂業競爭加劇的情況下，澳門財政收入已經出現增長趨緩甚至下滑的態勢。為了長期穩定的財政收入來源，澳門必須要推動產業多元化的發展，應綜合發展休閑、旅游、會展、零售等行業，以提升澳門經濟結構的合理性。此外，澳門還可適當發展金融、貿易等產業。這些產業對自然資源的依賴程度較低，對于澳門這樣嚴重缺乏資源和土地的地區比較適合。

（二）適當擴張收入來源，調整稅收結構

為了擴大澳門財政收入來源的渠道，除了調整經濟結構以外，還可以在現有經濟體系中調整稅種或適當增加稅收收入數額。對現有稅種在合理范圍內可以增加稅收數額，尤其是針對一些非必需品，如名貴煙酒、古董、名表等增加稅率，不會影響普通市民的生活水平。此外，可以擴大稅基，引入新的稅種，例如奢侈品稅、房屋閑置稅等，這些稅種不僅增加了財政收入，卻不會對普通居民生活有影響，還能適當調節貧富差距[6]，還會對澳門整個社會的穩定起到促進作用。

（三）提高財政預算編制水平，減小預算和實際收支差距

澳門財政部門編制的預算與下一年的財政實際收支差距較大，應當加強預算的編制水平，使預算數額大致可以接近下年的實際數額，從而讓政府預算起到對財政的實際管理和控制效果。另外，財政稅收部門應該嚴格按照預算中規定的數額進行征稅，不應過分脫離預算數額。立法部門（即澳門立法會）的會員應該得到預算方面專業的指導和解釋，使其可以更好地了解預算和政府財政，從而真正起到對財政和預算的監督和審批作用。

（四）妥善分配財政收支，減少大量盈余

澳門政府財政大量盈余的出現違反了政府財政收支平衡的基本原則，削弱了宏觀經濟的整體效率，在一定程度上造成資源的浪費。當經濟水平和財政收入增長到一定階段，澳門政府對財政資金的應用不可以局限在政府日常開支以及有限的基礎設施建設，而要更多地增加社會福利、醫療、教育、文化等方面的支出，為整個社會經濟的良性發展奠定基礎。

（五）加強對財政監督、資金使用效率

澳門對財政預算的監督力量薄弱，既缺乏專業的機構又缺乏相關信息的透明度，使得立法會員和民眾無法有效地對財政和預算進行監督。因此，應該成立更加專業的財政監督部門，該部門不僅可以監督財政資金的日常運作，還需要向立法會提供相應的專業指導和咨詢建議，幫助立法部門更加有效的監督和審批政府財政預算；同時，開放財政預算的使用信息，讓普通民眾與媒體可以參與監督政府財政，從而提高財政資金的使用效率。

（六）提升政府行政水平，減少浪費

澳門政府基本采用傳統的科層制，使得政府管理僵化，在財政資金的使用上明顯體現出效率低下的狀況。因此，應該適當增加財政資金使用靈活性，提高資金使用效率，如引入公私合作制度，提高資金效率和靈活性，強化委員會制度對資金的管理，從而打破尋租模式等。

（七）加強財政收支對經濟的調節功能，穩定經濟發展

政府財政一個最重要的功能是調節宏觀經濟，但澳門政府財政基本沒有起到相應作用，既未能有效地減少貧富差距，也沒有對整體經濟的運行起到很好地促進作用。澳門政府財政應該加強對經濟的調節作用，有效合理地促進經濟的可持續發展。

參考文獻：

[1] 張紅峰.流動性的變化及其對澳門博彩經濟的影響[J].亞太經濟，2015（6）.

[2][美]凱恩斯.就業、利息和貨幣通論（精選本）[M]. 香港：商務印書館，2002.

[3][美]哈維·羅森.財政學（第七版）[M].郭慶旺，等譯.北京：中國人民大學出版社，2006.

[4][美]理查德·馬斯格雷夫.財政理論與實踐（第五版）[M].鄧子基，等譯.北京：中國財政經濟出版社， 2003.

[5][美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.微觀經濟學（第十七版）[M].北京：人民郵電出版社，2004.

[6]張濤.政府財政、收入分配與擴大內需——基于VAR與GARCH的時間序列分析[J].理論導刊，2013（5）.

The Status of Public Finance in Macao and Its Correlation with Economic Growth

ZHANG Tao

（School of Public Administration， Macao Polytechnic Institute， Macao 999078， China）

Abstract：Macao government′s financial problems， such as the imbalance of financial structure，the low operation efficiency of capital and weak economic adjustment function，etc， have been significantly concerned by the community and society of Macao， especially the existing problem of fiscal imbalance due to singular economic structure of gambling industry has not been solved effectively. Under the pressure of newly downward economic status of Mainland China， this study discusses fiscal structure problems in Macao. With combining time-series analysis and co-integral analysis， this paper also explores fiscal adjustment relationship with economy to find the sources of problems， and give the appropriate advice.

Key words：Macao′s public finance； balance； economic growth； budget； Time Series Analysis

（責任編輯：關立新）