基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的我國城鎮(zhèn)化發(fā)展策略研究

李衛(wèi)東 高婉

摘 要：在陳述我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上，分析實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的途徑，說明由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的必要性，并從文化創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新三個(gè)方面探討我國城鎮(zhèn)化發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；城鎮(zhèn)化；發(fā)展策略；改革

中圖分類號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）11-0001-02

一、我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀及問題

城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，第二、三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模隨之增加的過程。城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。自1978年實(shí)行改革開放以來，我國對(duì)城鎮(zhèn)化的重視程度不斷提高，對(duì)限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策進(jìn)行了改革和調(diào)整。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有所加快，每年平均提升1.02%，城市綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。小城鎮(zhèn)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城鎮(zhèn)體系。2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，首次超過50%，達(dá)到世界城鎮(zhèn)化水平；2015年底，城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口占全社會(huì)人口比重為56.1%，達(dá)到中等收入國家水平。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，很多現(xiàn)實(shí)的問題和挑戰(zhàn)不斷凸顯出來，具體有以下五個(gè)方面。第一，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，城市供地和用地有基本的制度保障，但是否能夠繼續(xù)有效地保護(hù)農(nóng)業(yè)用地是一項(xiàng)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。第二，隨著城鎮(zhèn)化率提高，城鄉(xiāng)戶籍以及福利制度是未來發(fā)展城鎮(zhèn)化的阻礙。第三，城鎮(zhèn)化是農(nóng)民變市民的過程，而這個(gè)過程需要龐大的公共投入和個(gè)人投入，這對(duì)于地方政府而言是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。第四，城鎮(zhèn)化的核心是要給城市居民工作的機(jī)會(huì)，而城市就業(yè)機(jī)會(huì)是由城市產(chǎn)業(yè)提供的，所以城市產(chǎn)業(yè)不足也會(huì)抑制城鎮(zhèn)化發(fā)展。第五，很多農(nóng)村居民受傳統(tǒng)思想的影響，不愿放棄宅基地，更不愿改變生活方式，這對(duì)于城鎮(zhèn)化推進(jìn)也是個(gè)挑戰(zhàn)。

在過去30多年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展采取廉價(jià)“土地紅利”和廉價(jià)“人口紅利”要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式。然而，過度依賴“土地紅利”不僅容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提高、城市資源配置效率低下，而且會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的居民生活和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展等多方面產(chǎn)生負(fù)面影響；過度依賴廉價(jià)勞動(dòng)力所帶來的“人口紅利”也由于人口結(jié)構(gòu)的變化不具有可持續(xù)性。因此，城鎮(zhèn)化必須從“要素驅(qū)動(dòng)”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展從重視數(shù)量增長到重視質(zhì)量提高的轉(zhuǎn)變。我國政府也相應(yīng)地制定并出臺(tái)了一系列規(guī)劃綱要來指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，如2012年中共“十八大”報(bào)告中提出“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。具體而言，城鎮(zhèn)化的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”需要以文化創(chuàng)新為前提、制度創(chuàng)新為保障、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新為手段，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深度融合和同步發(fā)展。

基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略包括文化創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新三方面。文化創(chuàng)新就是推行城鎮(zhèn)化發(fā)展從以往的有規(guī)模、無質(zhì)量、簡單粗放型轉(zhuǎn)向集約型，向城鄉(xiāng)居民宣傳、貫徹城鎮(zhèn)化發(fā)展的創(chuàng)新理念，使其能夠主動(dòng)積極地配合城鎮(zhèn)化發(fā)展。制度創(chuàng)新指對(duì)財(cái)政稅收制度、土地制度和人口流動(dòng)制度的改革，以制度為保障。一方面，保證城鄉(xiāng)居民的合法權(quán)益，使其享有均等的社會(huì)福利；另一方面，也緩解了政府的財(cái)政壓力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低端向中高端的轉(zhuǎn)移，這有助于提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

（一）文化創(chuàng)新

文化創(chuàng)新的核心是理念創(chuàng)新，這是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化策略的前提和基礎(chǔ)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求，堅(jiān)持“以人為本”的理念，探索一條集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

首先，新型城鎮(zhèn)化的最大特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)該堅(jiān)持“以人為本”的理念，不僅使得農(nóng)村居民能夠順利轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，還要保證農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)可以享受同以往的城鎮(zhèn)居民均等的社會(huì)福利和公共服務(wù)。

其次，城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)該把各種社會(huì)要素以集約的方式加以利用，以規(guī)模經(jīng)濟(jì)的方式取得資源要素給人類帶來的最大福利，是一種提高資源利用效率的發(fā)展方式。

再次，倡導(dǎo)將城鎮(zhèn)化過程中可能對(duì)資源和環(huán)境造成負(fù)面影響的污染集中起來，進(jìn)行有效地處理，而且提倡城鄉(xiāng)居民更多地使用人力資本而不是自然資源謀取福利。這種依靠人類智慧的“最后資源”使用，是人類不斷追求生活質(zhì)量條件下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的希望所在。

最后，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，關(guān)注有城鎮(zhèn)化引起的問題，諸如人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等，盡可能減少“城市病”現(xiàn)象。

（二）制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化過程中實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)策略的有力保障，所有創(chuàng)新活動(dòng)都有賴于制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵(lì)，通過制度創(chuàng)新得以固化，并以制度化的方式持續(xù)發(fā)揮著自己的作用。制度創(chuàng)新包括三個(gè)方面，即財(cái)政稅收制度創(chuàng)新、土地制度創(chuàng)新、人口流動(dòng)制度創(chuàng)新。

1.財(cái)政稅收制度創(chuàng)新

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。為推進(jìn)新一輪城鎮(zhèn)化，必須建立新型財(cái)政制度，同時(shí)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。一方面，中央政府通過完善一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，將部分事權(quán)支出責(zé)任委托給地方承擔(dān)，從而來調(diào)節(jié)地方的財(cái)政缺口；另一方面，深化稅收改革制度，完善地方稅體系，中央政府通過進(jìn)一步的財(cái)政分權(quán)，如允許地方政府發(fā)行地方公債來幫助城市政府解決公共投資不足的問題。

2.土地制度創(chuàng)新

中國當(dāng)前實(shí)行土地公有制制度，因此在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中也產(chǎn)生了中國特色的土地問題，如農(nóng)村宅基地的合理利用問題、全國農(nóng)業(yè)用地的有效保護(hù)問題等。為了解決這一系列特色鮮明的土地問題，必須對(duì)土地制度進(jìn)行改革創(chuàng)新。第一，應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)村土地公有制而非私有化，并且依法賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、繼承等權(quán)利，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范運(yùn)行。第二，應(yīng)該允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，減少公益性用地劃撥，改革完善農(nóng)村宅基地制度，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。第三，應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民將承包地向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社或者種植大戶流轉(zhuǎn)，促使土地集中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化和集約化。

3.人口流動(dòng)制度創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的過程，但城鎮(zhèn)化并不該只停留在農(nóng)業(yè)人口市民化階段，還要保證轉(zhuǎn)移的農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)能夠享受同等的社會(huì)福利和公共服務(wù)，因此，人口流動(dòng)制度也應(yīng)該有所創(chuàng)新。

首先，實(shí)行城市戶籍和城市居住證共存的制度，這相比于市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)人口流動(dòng)具有更好的現(xiàn)實(shí)作用。針對(duì)中小城鎮(zhèn)而言，解除居民落戶限制；對(duì)于如北京、上海、廣州、深圳等大城市而言，則應(yīng)該合理確定落戶條件，為滿足條件者辦理戶籍，不滿足者辦理城市居住證，嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模。

其次，建立民生服務(wù)一卡通制度，即為所有居民辦理民生卡。該卡融就業(yè)、社保、租房、教育、計(jì)生等多種服務(wù)于一體，實(shí)現(xiàn)所有居民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利均等化。例如，把進(jìn)城落戶的農(nóng)民同樣納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村和城鎮(zhèn)參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)享有同等待遇。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，以城鎮(zhèn)化為核心，用城鎮(zhèn)化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展為產(chǎn)業(yè)化服務(wù)，產(chǎn)業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展。一方面，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)工業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)如高端制造業(yè)的轉(zhuǎn)換、技術(shù)含量低向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)、先進(jìn)制造業(yè)為核心、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)生產(chǎn)力，使得我國的經(jīng)濟(jì)增長由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。另一方面，還應(yīng)該重視產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的有機(jī)融合，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，以工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展，帶動(dòng)人口集中，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的集約化水平。此外，還應(yīng)該充分發(fā)揮城鄉(xiāng)之間的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各級(jí)城鄉(xiāng)間形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，如大城市以科技、人才、知識(shí)、信息等為依托大力發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，提高城鎮(zhèn)化的智能化和信息化，中小城市以發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)為主，小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，推進(jìn)城鎮(zhèn)化格局不斷完善。

總之，城鎮(zhèn)化對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有不可替代的促進(jìn)作用，應(yīng)大力實(shí)施基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略，即以文化創(chuàng)新為前提，制度創(chuàng)新為保障，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新為手段，全面推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化快速、健康的發(fā)展。

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