歐洲典型國家住房保障政策比較研究及啟示

陳余芳　黃燕芬

摘要：文章運用福利體制理論對歐洲典型福利國家英國、德國、瑞典的住房保障政策進行比較分析，明確了政府、社會、市場在三種福利模式下的住房保障政策中的角色定位和作用，進而提出了住房保障政策“去商品化”的衡量維度和指標，以及對中國住房保障政策的啟示。

關鍵詞：住房保障；福利體制理論；福利國家

一、 引言

福利體制理論（Welfare Regime Theory）的出現是與歐洲福利國家出現“福利危機”密切相關。丹麥學者艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1999）的福利體制研究克服了之前的缺點，分別用了去商品化程度、公民社會權利、社會分層化等特點將福利國家聚類為三類，分別是以盎格魯-撒克遜國家為代表的自由主義的福利模式，以歐洲大陸為代表的保守主義福利模式以及以斯堪的納維亞國家為代表的社會民主主義的福利模式。福利體制理論為學者們研究福利模式的劃分提供了基本的分析模板。

從艾斯平·安德森的福利體制理論應用看，大多數學者關注的領域集中在養老、醫療、就業等社會保障領域。通過國內外文獻綜述我們發現，運用福利體制理論對住房保障政策進行分析研究的文獻極少，而住房保障作為社會保障的一個重要內容，游離于福利體制理論框架之外，不利于這個理論的深化和發展。本文嘗試運用艾斯平-安德森的福利體制理論對歐盟典型國家住房保障政策進行比較研究。這樣做的優點為：一是福利體制理論對福利體制類型進行了劃分，便于進行不同類型國家的比較研究，目前已經廣泛運用于其他福利政策，如養老金、醫療保險政策的國際比較，完全可以延伸到住房保障政策領域。二是運用福利體制理論便于清晰地分析出不同類型國家在住房保障政策中，政府與市場的責任邊界在何方以及出現差異的原因；三是運用同一分析框架可以使國際比較建立在相同的概念和評判標準中，便于客觀判斷。

二、 文獻回顧

國內外不少學者站在歐洲福利國家角度分析了英國、荷蘭、法國以及德國等國家的住房保障政策。馬爾帕斯（Malpass，2004）詳細講述了二戰后不同階段中英國保障性住房政策的發展變化，探討了住房私有化改革對英國福利國家的影響。國內學者陳燕（2003）、陳杰（2011）、王兆宇（2012）等對英國住房政策進行了概括性的回顧與分析，提出政府既不能承擔太重的建設負擔也不能一味放開住房市場，需要綜合考慮各種長期因素。薛德升等（2012）對德國住房保障體系進行了詳細的介紹并認為在西方國家中德國的住房保障體系堪稱典范。沃爾克（Volker Busch-Geertsema，2004）討論了德國政府在社會發展的不同時期在社會福利與住房保障政策中所扮演的角色差異。約翰·艾克豪夫（2012）分析了前東德與前西德在住房政策上的不同，著重介紹德國在社會福利保障住房建設中的經驗教訓。除此之外，胡戈·普里莫斯（Hugo Priemus，1999）、克萊爾（Claire Lévy-Vroelant，2014）梳理法國社會住房的發展歷程。景娟等（2010）回顧了“福利國家”的典型代表荷蘭住房保障體系的發展過程，分析荷蘭公共住房發展多個歷史階段的政策特征，提出了有益的政策建議。這些文獻深度大多停留在經驗介紹和描述層面，缺乏運用福利多元主義和去商品化的理念進行深入分析。

在歐盟典型國家住房保障政策的比較研究方面，早在20世紀80年代～90年代社會學家哈羅爾（M.Harloe）就對歐洲范圍內荷蘭、英國、德國等國家的廉租住房體制進行過比較研究；吉姆·凱梅尼（Jim Kemeny，1992）對住房研究與社會學的結合最為杰出；彼得·馬爾帕斯（Peter Malpass，2005）詳細而全面地論述了歐洲不同福利國家的住房體系和住房政策。余南平（2009）以歐洲福利國家社會政策族群之一的歐洲住房政策為視角，結合歐洲國別差異化的住房市場歷史和現狀進行全面系統的宏觀、中觀和微觀研究。潘曉娟、呂洪業（2014）選取了英國、法國、德國、芬蘭、瑞典等歐盟典型國家，從發展歷程、法律政策體系、運作機制、政府作用等方面，分別對其住房保障制度展開了系統全面的研究，并從這些國家的經驗和成熟做法中提煉了若干啟示。這些文獻大多數只是對住房保障政策進行了一般性的介紹并提出經驗借鑒，很少運用福利體制理論進行比較研究。

三、 歐洲典型國家住房保障政策的比較

依據福利體制理論的劃分，我們選取自由主義模式代表國家英國，保守主義模式代表國家德國，社會民主主義模式代表國家瑞典，從福利體制理論的視角進行比較分析，探求這三種福利模式下的國家的住房保障政策是否也具有三種福利模式的顯著特征。

1. 英國的住房保障政策演變。英國的住房保障政策始于20世紀初期頒布的《住房和規劃法》。這項法案的施行標志了英國政府正式直接干預住房市場。二戰前，英國政府對租房市場補貼，同時新建大量公房，形成一批非營利性的住房協會。戰后，由于大量的住房受損，政府推行了社會公房項目（Social Housing Program）的住房改革政策。公共住房建設飛速發展。到1951年，新建住房中的80%是由地方政府建造的。由于政府實施了住房補貼法案，充分調動各方面資源新建公共住房。20世紀70年代，公共住房數量占住房總量的1/3。從這個階段看，英國住房保障政策體現了“去商品化”的過程。1980年代，撒切爾夫人領導的政府大規模推行“公房私有化”政策。該政策鼓勵公共住房的租戶以優惠的價格購買其住房的權利，并從金融政策上予以支持。英國的公共住房比例開始顯著下降。公共住房通過獲得住房模式（Right to Acquire scheme）、購買住房模式（Right to Buy scheme）、社會公房購買模式（Social HomeBuy scheme）等方式轉化為私有住房。受這個政策影響，社會公共住房率從1980年的30%左右，下降到2003年的20%左右。從中明顯體現了住房保障政策的“再商品化”過程。21世紀初，英國政府逐步加大了對住房協會的建房補貼，通過金融稅收政策調節房地產市場，加強與房地產開發商的合作，鼓勵其建設社會公房，向低收入者提供可負擔房租計劃，加強了中低收入人群住房保障，體現出“去商品化”略有回歸的過程。

2. 德國的住房保障政策演變。德國的住房保障體系歷經長時間發展演變形成。1847年，住房合作社的出現標志德國住房保障制度開始。住房合作社制度將國家、集體、個人三方面統一起來，通過集資合力，共同解決住房問題。二戰后，德國城市損毀嚴重，政府在缺乏資金的情況下，調動社會各方面力量推行公共福利性住房制度。政府提供低價土地、低息貸款、稅收優惠等措施，由個人、非營利住房公司、社會團體建造住房，向有困難居民出租。此項制度成功地解決了戰后住房短缺的問題。在20世紀70年代后，它的重要性在逐步降低。特別是到2005年，德國已經累計建造了近1 000萬套公共福利房，住房短缺問題得到根本解決。近些年，政府對公共福利性住房的投入也在逐步降低。政府推行的房租補貼和租賃管制政策也是住房保障政策的重要部分。房租補貼是對低收入居民住房保障的主要方式。凡是收入不足承擔適當住房者，由政府根據家庭人口、收入及房租的支出情況，補貼其中的差額。租賃管制是政府對租房的租金進行管制或指導的一項制度。為防止租房價格過快上升，各地方政府按照房屋的區位、結構、質量，提出相應指導租金參考標準，并通過《租房法》對租賃合同的簽訂、期限、解除及出租人和承租人權利義務進行規定，側重保護承租人的權利。20世紀末以來，伴隨人口增長的下降，政府逐步加大運用金融財稅杠桿來提升住房的質量，鼓勵居民新建或購買住房，支持舊房改造。德國住房儲蓄制度是德國住房保障政策中非常有自我特點的措施。它是為實現購建房籌資而形成的互助合作融資體系。德國的住房融資40%來自于住房儲蓄機構，全國1/3的住房建造是通過住房儲蓄融資實現。

經過160多年的發展，德國的住房保障市場形成了福利性公共住房、住房補貼、住房儲蓄、購建房稅收優惠等多層次的住房保障體系。其發展過程中鮮明的體現了保守主義模式下的福利政策特點，政府與社會的力量強于市場。保障性措施的實施，既滿足國民住房需求，又延緩了住房價格上漲，在解決住房問題方面發揮重大作用。德國住房保障政策相比自由主義模式下的國家，公民社會權利有更多的擴張，去商品化程度也高的多。

3. 瑞典的住房保障政策演變。20世紀初，工業化伴隨城市化的進程中，瑞典出現住房緊缺問題。政府通過了立法限制租金、貸款補貼、住房救濟金以及非營利市政住房公司建設公共住房來增加供給，緩解住房需求壓力。二戰后，瑞典政府提出“為所有人提供優質住房”的口號，積極介入住房市場，大量建設住房。1955年，提出了“百萬工程計劃”（Million Dwelling Program），建設100萬套公共住房。1968年，政府實施租金價格談判體系，由租戶、房東、租戶協會通過集體協商確定租金價格，通過《租房法》保護租戶權利，規范了租賃期限、合同終止條件、轉租限制、租戶裝修權等有關權利和義務。20世紀70年代后，隨著住房數量的增長，政府完全提供公共住房的弊端也凸顯。20世紀90年代以來，由于經濟衰退，瑞典政府無法在公共住房方面提供大量的資金支持。在20世紀90年代，政府新建住房達到頂峰。1991年，以保守黨為主的新政府推行新的住房保障政策。一是減少對公共住房的財政支持；二是廢除國家住房貸款政策，減少利息補貼；三是推動住房建設融資市場化；四是減少對市政住房公司的政策優惠。市政住房公司不再為每一個人提供住房保障。市政住房公司開始向私營公司轉型。

從瑞典住房保障政策的發展看，明顯表現為去商品化到再商品化的趨勢。住房保障政策的去商品化程度也是三種福利模式下最高類型國家的代表。

4. 三國住房保障政策的比較分析。

（1）政府、市場、社會在住房保障政策中角色比較。從英國、德國、瑞典三國的住房保障政策的分析看，我們不難看到作為歐洲福利國家的典型代表，每個國家的政策既有許多共同特點，但又保留了本國傳統福利政策的特性。在自由主義模式下，市場機制在獲取住房的社會權利中得到強化，政府只保留基礎的、普救主義的住房保障，市場起主導作用。政府保留最低限度的住房供給，對私人部門給予一定的補貼式的轉移支付。住房保障政策體現出二元化的格局。這一點從英國的住房保障政策上得到體現。在社會民主主義模式下，瑞典政府在社會權利擴張中起主導作用，對全體國民施行普遍、公平的住房保障政策，社會作用次之，市場作用最弱。在保守主義模式中，德國崇尚的是合作主義，政府與社會共同起主導作用，維護既有的社會分層，對不同層次階層，有差異化的住房保障措施。從保障性住房市場的供給角度看，這三種模式也有明顯的不同。在住房的設計規劃、開發建造、消費分配三個階段上看，自由主義模式強調市場的作用為主，政府的保障性體現在開發規劃和消費分配兩個階段；保守主義模式在開發規劃階段政府主導，建設建造上市場發揮作用，消費分配上政府干涉管制；社會民主主義模式開發規劃、建設建造、消費分配三個階段中，政府主導作用，社會次之，市場作用式微。

（2）基于去商品化角度的住房保障政策比較。依照艾斯平·安德森關于去商品化的表述，歐洲福利國家住房領域的去商品化可以理解為“個人住房福利相對地獨立于其收入之外，又不受其購買力影響的保障程度”。從去商品化的角度看這三個歐洲典型福利國家的住房保障政策變化過程，我們發現大致都呈現出“去商品化”到“再商品化”的發展趨勢。各國經濟發展的模式不同，社會傳統文化不同，導致了三個國家的住房保障政策隨著政府保障能力、住房發展階段、居民住房需求的變化而逐步調整住房保障政策。因此，三個國家的住房保障去商品化程度也存在明顯不同。具體來講，可以從三個維度來衡量比較：

①住房保障政策的覆蓋程度。住房保障政策的覆蓋程度說明了有多居民能夠從住房保障政策中受益。具體還可從保障性住房覆蓋率和住房補貼的覆蓋率兩個指標去衡量。住房保障政策的覆蓋程度是衡量住房保障去商品化能力高低的首要也是直接的指標。政府或社會提供的保障性住房數量越多，占社會總住房數量比率越大，發放的住房補貼數量越多，說明住房保障的去商品化程度越高，居民對依靠市場解決住房需求的程度越低。

②獲得住房保障的資格條件。獲得住房保障的資格條件的難易程度也能說明住房保障去商品化程度的高低。政府對享有住房保障資格的人群設定的門檻越高，則有更多的人群需要從市場去解決住房需求，住房保障的去商品化程度顯然就更低。反之，結論相反。

③住房保障的支出水平。政府對居民住房保障的支出包含了直接建設公共住房的投資、居民租房的補貼，居民購房的稅收減免、貸款貼息等支出。從住房保障支出的總量以及住房保障的支出與該國的GDP比重兩個指標，能夠反映了一個國家住房保障體系的總體水平。

根據這三個維度，可以得出社會民主主義福利模式代表國家——瑞典，其住房保障的去商品化程度是最高的，保守主義福利模式代表國家——德國次之，而自由主義福利模式的代表國家——英國在三個國家中的去商品化程度最低。

四、 歐洲典型國家住房保障政策的啟示

通過上文中運用福利體制理論框架，從福利多元主義對歐洲典型福利國家英國、德國、瑞典的住房保障政策進行比較分析，我們探討了基于去商品化的視角下，對三個國家住房保障政策的比較三個維度和指標，能夠清晰地看到政府、社會、市場三者在不同國家中所起的不同作用，而從三個歐洲國家的住房保障政策的比較分析中，也給我國建立住房保障制度給予有益的啟示。

一是完善住房保障體系中多元化的住房保障供應體系。政府、社會、市場在住房保障體系中各自發揮其優勢作用。僅依靠政府提供住房保障，導致保障性住房供給受限，社會組織在住房保障中的作用缺失。二是完善住房金融服務政策。從德國住房金融儲蓄制度在社會保障性住房建設過程中的作用，對我們的住房公積金制度的改革有很大的借鑒意義。三是健全住房保障法律體系。完善的法律保障體系，能夠規范購房市場與租房市場的行為。從立法上規范享有住房保障的人群、門檻、資金資助、公共性住房分配、租金管理等，都有助于住房保障制度去商品化程度的提高。四是構建完整的住房保障信息系統。準確及時地掌握需要住房保障的人群的真實需求量，掌握保障性住房的供給數量，租賃市場的供求關系等信息，這有助于動態規劃住房保障的合理規模。

參考文獻：

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基金項目：2015年度教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（項目號：15JJD810021）。

作者簡介：黃燕芬（1966-），女，漢族，江蘇省靖江市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，第二屆北京市政府住房保障決策咨詢專家組專家，研究方向為宏觀經濟政策、公共支出管理、公共產品定價、房地產經濟；陳余芳（1980-），男，漢族，福建省龍巖市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為房地產經濟與管理。

收稿日期：2016-09-18。